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“省直管县”的理论基础研究 　　中图分类号：F224.3 文献标识码：A 　　内容摘要：“省直管县”改革实质上是一个地方政府辖区最优规模的确定问题，也是一个地方财政体制的集权与分权问题，因而可采用西方财政联邦制理论框架分析。省直管县财政体制就是在市管县行政管理体制下实行财政上的省直管县，它实际上属于基层财政层级问题的范畴，也是一个地方政府层级结构的制度安排问题，因而还可以用新公共管理理论分析。 　　关键词：省直管县 财政联邦制理论 新公共管理理论 理论基础 　　 　　财政联邦制理论 　　 　　（一）马斯格雷夫的“最佳配置职能”分权理论 　　美国著名财政学家马斯格雷夫在《财政理论与实践》中，从政府资源配置职能的空间维度，提出了“最佳配置职能”的财政分权理论。“最佳配置职能论”需要解决的问题是“公共产品与服务的提供究竟应当建立在中央集权制基础上还是建立在分权基础上？如果是后者，那么在空间上应建立什么样的财政管理体制，才能有效地提供这些公共服务？” 　　马斯格雷夫的回答是后者。他认为，要建立一个有效的多级财政体制，首先必须解决财政社区的最佳规模问题。最佳社区规模的设置必须综合考虑以下两个因素：一个是在既定公共服务水平下分担成本递减的有利条件；二是在既定服务水平下社区居民拥挤程度递增的不利条件。马斯格雷夫分析了两种情形：在既定服务水平下最佳社区规模的选择，以及在既定社区规模下最佳服务水平的选择。在此基础上，他将最佳社区规模和最佳服务水平两个因素结合在一起，提出了财政社区的最佳结构模型。在图1中，横轴N表示社区规模，纵轴Q表示服务水平。当社区规模为N1时，要求服务水平为Q1；当社区规模为N2时，要求服务水平为Q2，依此类推。这一关系由直线QQ和NN加以表示，它表明了在各种社区规模下的最佳服务水平。其中，E是服务水平和社区规模两者都达到最佳的结合点。在E点上，QQ和NN两条直线相交，最佳服务水平为Q7，最佳社区规模为N7。马斯格雷夫的结论是，高效率的财政体制模式要求有多级财政单位，它们在规模和地区范围上都有区别。其中，全国性公共产品需要中央政府提供；而那些区域性公共产品，则应当由地方政府提供。 　　 　　（二）布坎南的最优俱乐部理论 　　J#8226;布坎南认为一个地方政体是一种俱乐部的形式，使用个人对公共物品和私人物品具有相同趣味的模型，探讨了自愿形成俱乐部的效率性。对地方政府的最佳规模研究是从一个游泳俱乐部开始的。假定游泳池的总成本固定，而且俱乐部成员的收入和偏好也是一样的。要解决的问题是俱乐部成员的多少问题。在排斥是可能的情况下，一个新成员的增加会降低所有其他成员的成本，也就是存在着规模经济。随着成员的增加，每个成员所负担的成本不断下降，但是同时也应该注意到因成员增加带来的拥挤程度的上升。这就是增加的成员带来的边际成本。起初拥挤成本可能很低甚至是负值，但是随着人数的增加，拥挤成本不断上升，最终可能由于拥挤不堪而使俱乐部解散。俱乐部的边际收益曲线和边际成本曲线会交于一点。在这一点上，因人员增加带来的分摊成本下降的收益与因成员增加所带来的拥挤成本正好抵消。按照一般均衡原则，此时的俱乐部人数是最优规模。布坎南的俱乐部理论指出了确定地方政府最优管辖范围的效率条件。就既定的俱乐部规模而言，新成员的增加一方面会带来人均成本的节约，另一方面也会增加俱乐部的拥挤程度，降低原有成员的消费质量。最优的俱乐部规模就位于新成员的增加所带来的边际成本与边际收益相等的那一点上。布坎南模型强调的是公共产品提供的规模经济与消费拥挤状况在决定地方政府最佳规模中的作用。 　　（三）奥茨的分权化定理 　　由于地方公共产品需要由地方政府提供，且这类产品存在外部性问题，还由于存在地方性自然垄断问题，因此需要地方政府矫正市场失灵，干预地方资源配置。但是，公共经济学的这一原理，还没有就适合于辖区居民数量、服务职责和服务范围方面的最佳地方政府规模进行分析。实际上，政府规模与辖区范围及居民数量之间，是存在匹配关系的，理想的地方政府规模能够使公共部门产出的供给与需求相互匹配。对此，奥茨的《财政联邦主义》中作了开创性的经济学分析，为地方政府最优规模的确定提出了一种新的理论。他认为，集权化的政府选择将导致供给的同一性，而无法考虑到各个地方的不同偏好。相反，分权在这方面更加具有优势，因为全国范围内同一的服务有可能造成消费者剩余损失。因此，他主张最优的政府规模应该与其提供的公共产品的空间受益范围相一致。每种公共产品的受益区域内应该有一个单独的政府，每种公共产品应该由最小的政府来提供。没有外部性的政府结构将是最优的政府结构。奥茨模型强调的是公共产品的成本与受益的外部性在政府结构形成中的作用。 　　（四）费雪的地方政府组织理论 　　费雪的地方政府组织理论同时强调