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公共管理中公共性的缺失与回归 　　摘要：公共性是公共管理的基础与核心。公共性问题的解决，取决于对政府的制度、体制和运行机制进行彻底的变革。公共性在公共管理中的内涵是不断演变的，我国改革开放初期公共管理的公共性在一定程度上表现为缺失。新世纪以来，随着公平、正义理念深入人心，公共管理的“公共性”问题再次得到彰显。 　　关键词：公共管理；公共性；回归 　　中图分类号：F062.6　文献标识码：A　文章编号：1003－3890(2009)06-0021-04 　　 　　一、公共管理的“公共性”的内涵及其演变 　　 　　公共管理(Public Administration)是20世纪80年代以来在西方发达国家兴起的继公共行政之后的一种新范式，但作为一个研究领域，关于公共管理的概念仍然缺乏共识。卡尔森和克莱姆认为：“公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。”中国学者认为，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。一般意义上，公共管理是指从事管理活动的主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的活动。 　　公共管理的“公共性”是一个分析现代化公共部门管理活动基本性质和行为归宿的重要工具。“公共性显然是与私人性、个人性和私密性等概念相对而言的，它强调的是某种事物与公众、共同体(集体)相关联的一些性质。”有学者从以下几个方面来概括公共性内涵：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正和正义；其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性；其三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与；其四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人部门利益的缺陷；其五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用。因为“公共权力就是基于特定的政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、控制政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量”。公共权力的中心是国家权力，其主体归根结底是社会公众。这为社会公众广泛参与公共权力的运作，提供了法理上的根据。公共性内涵是把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，合法合理运用人民赋予的公权力，以实现公众利益为最终归宿，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。 　　公共性是人类本性的重要方面，在古希腊和罗马共和国时期显示了自身的意义。从历史起源上看，“公共”在古希腊政治社会里与早期民主相关联，它更多的是指社会层面的非个体性。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善，而这里的善意指公众利益或者说是共同利益。哈贝马斯认为：“在高度发达的希腊城邦里，自由民所共有的公共领域(koine)和每个人所特有的私人领域(idia)之间泾渭分明”(哈贝马斯认为，公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对立的。因此，“公共性”一词，既可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异)。他认为这里的“公”代表国家，“私”代表家庭和市民社会。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”，封建君主的宫廷成了代表性公共领域的核心。直到近代(17、18世纪)以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性，公共性概念才比较成熟地进入主流历史话题。在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向的共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，随着再生产过程的私有化，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体，而这样一种狭义的“公共”和国家是同义词，和用合法的垄断统治武装起来的国家机器的运转潜能有着联系。这一时期，随着国家和市民社会的分离，使公共领域(公共性)只限于公共权力机关，公共性成为国家机构本身的组织原则。而当代的“公共”概念与早期的“公共”意义相差甚远，公共涵义已发生很大改变，“公共”已成为政府和政治的同义词。随着国家和社会相互渗透，公共性原则的功能也发生了转换，公共性的功能已经从一种(源自公众的)批判原则转变成一种(源自展示机制，如权力机关、组织，特别是政党的)被操纵的整合原则。公共权力本来是应实现公共利益的需要产生的，但是，公共权力一经产生就有可能被异化