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农民“被上楼”权益缺失及其保护措施 　　目前，农民“被上楼”、“圈地运动”等相关报道在各大媒体上频繁出现，农民上楼集中居住问题受到了社会各界的高度关注，农民“被上楼”的权益缺失问题更是讨论的热点。这源于国土部推行的城乡建设用地增减挂钩政策（简称“增减挂”），其核心内容是让农民上楼，将节约出的土地作为城镇建设用地指标。为了掌握“增减挂”对农民权益的影响情况，在农业部全国农业资源区划办公室的资助下，中国农业科学院农业资源与农业区划研究所组成了“城乡建设用地增减挂钩中农民权益保护政策研究”课题组，在对全国各地“增减挂”信息广泛搜集的情况下，对部分“增减挂”试点县进行了调研。 　　我们认为“增减挂”的方向是对的，通过土地整理有利于集约节约土地资源，提高土地资源配置效率，但在“增减挂”执行过程中，必须注意保护农民的权益，严禁“被上楼”和“圈地运动”。 　　一、农民“上楼”后的生产生活状况 　　（一）生活条件与居住环境明显改善，但生活成本增加 　　农民上楼后生活条件与生活环境的改善，主要表现为：一是日常生活更加便利。集中居住社区一般离县城较近，同时配有菜市场、超市、学校等设施，对于日常出行、生活用品购置、子女上学、就医等提供了便利条件，生活便利性得到提高。二是生活质量得到了提高。集中居住后社区垃圾得以集中处理，卫生环境得到改善。同时，一些社区配备健身、文化娱乐等设施，一定程度上丰富了农民的精神文化生活。另外，社区配备安保等安全措施，大大增强了居民的安全感。 　　但是，农民上楼后生活成本明显增加。很多集中居住点的农民说:“以前能吃的蔬菜可以自己种，现在什么都要到市场去买，几万元的补偿金，省吃俭用也维持不了多久。”农民的日常生活支出平均每户从11617元增加到15706元，平均每户支出增加了4000多元，增幅达35%以上①。增加的费用主要是水电、蔬菜、禽蛋、粮食等基本生活支出以及文化娱乐、房屋装修、通讯、教育、物业管理等方面的开支。在山东齐河县王石村，600多人被要求拆迁老屋住楼房。该村村民说：“住上楼房后什么都要钱，水、电、气和取暖，一年要花几千元，还有上千元物业费。如果住平房，经济条件差就用蜂窝煤和地下水，能省很多钱。”生活成本的提高对本来就增收困难的农户来说无疑是“雪上加霜”，将会造成“上楼致贫”的不良后果②。 　　（二）农业生产便利性降低，生产方式被改变 　　长期以来，庭院经济和家庭畜养已经成为农民的生产习惯，农民的承包地大多离居住地较近。而农民上楼后拉伸了农田的地理距离，降低了农业生产的便利性。稻谷、麦子没地方晾晒，农业生产工具无处存放，畜牧副业难以为继，最终影响种地生产积极性。例如，四川双流县黄甲镇八角村农民宁可住羊圈也不愿意住新楼房，因为新楼房离原来的村子有2公里，养羊不方便。原来该农户在家种有2亩地，养了40多只山羊，一年卖羊有2万多元钱的收入，同时，在院子里养了猪，喂了一大群鸡，生活平静而安逸。而现在情况完全被改变了，地不方便种了，畜禽养殖也难以为继。一些农民自嘲“扛着锄头上五楼，阳台上面把猪养”。在江苏苏北一个新落成的农村楼房社区，养鸡专业户刘某说：“表面上我变成了社区居民，但还是要靠养鸡生活。”因此，农民上楼后改变了原有的农业生产方式，降低了农业生产的便利性，农民短时间内难以适应。 　　（三）部分地区农民收入减少，农民就业成为关键问题 　　农民上楼后，其承包地和宅基地被置换成新的楼房和部分补偿金，一次性得到10―20万元，但重新安置新的生活以及新的生产方式导致开支增加，农民生存压力在不断加大。吉林省部分上楼失地农民收入状况调查结果表明：64.6%的被调查对象上楼后收入“降低很多”，8.9%的被调查对象收入“降低不多”，15.6%上楼前后经济收入没变化，只有8.4%的被调查对象经济收入“提高一点”。从家庭主要经济收入来源看，上楼失地农民多数没有稳定的经济来源，33.9%的家庭收入主要靠“外出打工”，30.1%的家庭“无任何经济收入来源”，5.0%的家庭主要靠“捡破烂”为生，3.8%的家庭主要靠“房子出租”度日③。 　　二、农民“上楼”后的权益缺失 　　（一）经济权益的缺失 　　在农民“上楼”过程中，一些地方乡镇政府受自身经济利益的驱使，片面强调村集体对农村土地的所有权，忽视农民的土地承包经营权和土地流转选择权，在土地流转的谈判中，不尊重农民的意愿，干预、强迫承包权人流转，甚至严格限制农民的自主权、知情权、参与权和监督权；在征地发包、土地收益分配等方面搞“暗箱操作”，将多数集体组织成员排除在决策之外，以一己或少数人之私利侵害村民集体权益。 　　农民对承包地和宅基地拥有法律赋予的权利，农村土地承包经营权和宅基地使用权是农民的用益物权，是农民的合法财产，受物权法的保护。根据宪法的规定，农村土地属于集