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创新土地流转方式 实行城乡用地增减挂钩思考 　　摘要：在二元土地所有制下，中国城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征收后新增的建设用地，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。这种以二元土地所有制为基础，与城乡企业和居民的身份相挂钩的城乡建设用地双轨制以及由此形成的建设用地市场分割状况，使农民不动产权益的充分实现受到了不应有的限制。为此，进行创新土地流转制度、推行城乡建设用地挂钩研究具有十分重要的意义。 　　关键词：城乡统筹发展；土地流转；用地挂钩 　　中图分类号：F321.1 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）22-0047-02 　　 　　城市建设用地紧缺是不争的事实，与此同时，农村建设用地闲置或者无法上市交易，造成资源的极大浪费和市场的严重失衡。《土地管理法》明确规定农民集体所有的土地的使用权除法定情形外，不得出让、转让或出租用于非农业建设，也不得抵押。这些法律规定，阻碍了农民集体所有的建设用地使用权的流转。因此，农村集体建设用地的价值没有得到充分实现，也是信贷资金难以融向农村和农业的一个制度性原因。目前，农村集体建设用地存在产权不清晰，收益分配机制不明确，市场体系不完善，行政干预过多，集体土地尚未进行分定等级，集体土地基准地价尚未制定等问题。对于农村建设用地能否流转，现行的法律、法规也缺乏明确的规定，使得农村建设用地的流转同承包地流转一样缺乏有效的市场机制，难以通过有效的流转实现资源的优化配置。 　　一、农村居民用地存在的问题 　　长期以来，农村居民土地利用由于农村集体土地产权主体不明晰，村镇建设缺乏科学规划或没有得到有效实施等原因，总体上来说比较粗放。 　　1.农村居民用地分布零散，独立小院众多。根据走访调研的情况来看，目前农村居民用地呈分散状态的占70%以上，4户以下的小院落占80%以上，分布相当散乱，极不规则。近年来，一些进城务工的农民，经济条件好转后就搬迁到公路边建房居住，而且不愿相互房连房、院连院，故单家独院有增加的趋势。这种分??的独立小院不仅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的优质土地。 　　2．农村居民人均用地偏大，土地浪费严重。从总体上看，农村居民人均用地量普遍偏大，而且大多数农村居民在房前屋后都保留有大面积的边角地空置，或搭建简易窝棚用于堆放杂物、禾草，或关养猪牛，经济条件好的农户还在房前修简易公路，有的农房之间还夹杂一些“势力户”控制的空地、“祖传”宅基地和争议地，占据地盘为己有，任意扩大房前屋后圈围墙。所有这些，造成农村存量建设用地多，土地利用率低，土地浪费严重。 　　3．农村居民房空置，老幼问题凸显。在对农村居民的实地调查中发现，许多外迁户或外出户中的大多数还保留着原有的宅基地，出现宅基地的空置，存在“空心”现象。此外，近年来农村中青年大量外出打工，所剩人口大多是老人和小孩，由于大部分是分户独居，导致邻里间交往少，老人得到的温暧少，幸福指数不高，儿童受到的关心教育不够，与人交流更少，不利儿童健康成长。 　　4．农村居所缺乏科学规划，公共设施滞后。由于集镇建设和农村建设整体性和全局性的缺乏，农村居民建设普遍较简单，缺少科学的整体规划，缺少排水、排污和垃圾处理等基础设施，且使用功能混杂，牲畜棚舍紧邻住房，环境卫生条件较差，致使“新房年年有，村容旧貌不曾变”的现象得不到根本性的改变。有些住宅虽修得比较豪华，但村内基础设施不配套，整体环境不协调，室内、院内现代化与院外脏、乱、差形成鲜明对比。加之农村面广人多，各种文化、交通和卫生等公共设施无法普及到农村散居的单家独户，医疗、卫生、教育、商贸等服务功能也根本无法满足广大农民的需要。 　　5.农村住房贬值严重，农民利益受损。当前农村突出的问题之一，就是农民住房不能和城市居民住房一样上市交易，也不能进行抵押贷款，这不仅影响权利平等，也成为制约农民财富积累的主要制度障碍。农民进城打工也好，迁徙外地也好，都不能带走自己多年积累在房产上的财富；想办厂办店也不能将住房进行抵押或转化成可用的资金。城市居民依靠房产升值，财富不断得到累积。而农民花上自己几十年积蓄盖的房子到头来仅仅是一块“死资产”，不仅不能增值，想变现都难上加难。近几年城市商品房涨幅惊人，与五年前的房价比较基本高达5倍以上的增长，而同样五年前花七八万修建的农村住房，现在只能在本村集体组织内流转，且可能只卖得出当时建设成本一半的价格，有的根本卖不出去。 　　二、创新土地流转制度，实行城乡用地增减挂钩的对策 　　建设社会主义新农村是新形势下党中央作出的一项重大战略部署，是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的基本途径，是缩小城乡差距、扩大农村市场需求的根本出路。按照中央新农村建设“二十