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受益主体不明确禁止开发区域利益补偿研究 　　禁止开发区域是四大主体功能区中最为特殊的一类区域。一般来说，大部分禁止开发区域受益主体不明确，受损对象相对明确，本文将这种禁止开发区域称为受益主体不明确的禁止开发区域，简称为禁止开发区域。对受益受损关系比较明确的禁止开发区域，利益补偿主要通过受益地区与受损地区政府(如河流上下游政府)协商解决，这里不进行探讨。 　　 　　一、利益补偿的总体特征及其内部差异 　　 　　(一)禁止开发区域利益补偿的总体特征 　　1、范围与对象比较明确 　　一般来说，禁止开发区域面积不大，相对独立，边界明确，因此，禁止开发区域利益补偿的范围比较明确，主要是禁止开发区域及其周边社区。禁止开发区域边界明确性决定了补偿对象也比较明确，包括处于边界内部以及周边社区的政府(包含自然保护区管理局这样的经营管理机构)、居民以及相关企业，这些政府、居民和少量企业因为禁止开发区域的设立对其利益产生了不利影响，需要得到补偿。 　　2、时间长，分阶段 　　禁止开发区域承担着生态屏障功能，设立以后，期限很长，从而补偿期限往往较长。在一个较长的补偿期限中，需要对补偿进行阶段划分。在不同的阶段，补偿的重点及方式存在着明显的差异。按照生态环境压力与生态环境承载能力的关系，可以将禁止开发区域利益补偿分为初期、中期和后期三个阶段。一般来说，初期阶段(t0-t1)是指禁止开发区域的减压阶段，这个阶段的主要任务是在明确禁止开发区域范围的基础上，实施生态环境减压，进行相关基础设施建设。主要措施包括生态移民、生产生活方式转变、基础设施建设、相关服务体系培育。中期阶段(t1-t2)是指禁止开发区域的稳压阶段，生态环境压力与资源环境承载能力基本相适应，但生态环境压力仍然可能存在反弹的阶段。中期阶段的主要任务是控制压力反弹，主要措施包括总结经验、完善制度、调整政策。后期阶段(t2以后)是指生态环境压力小于资源环境承载能力、生态环境压力与资源环境承载能力完全适应且不反弹的阶段。后期阶段的主要任务是保持适压状态的长期稳定，主要措施是将一些行???有效的做法长期化、稳定化、法制化。 　　3、投入水平总体不高 　　目前对禁止开发区域投入总量和人均投入标准偏低，主要依赖地方财政预算，偏重于相关管理机构的运转和管理人员工资的发放。甚至部分禁止开发区域缺乏相关管理机构和人员，连人头费投入也没有。这样就不利于禁止开发区域(尤其是自然保护区)的正常运转和功能维护。 　　4、存在生态功能补偿和均等化补偿两类 　　禁止开发区域大多数处于最不发达地区，经济发展水平和人均收入水平比较低，因此，即使设立为禁止开发区域后，如果按照其实际损失进行补偿，补偿的标准仍然是一个低标准。如果按照禁止开发区域提供的生态服务价值进行补偿，目前缺乏明确的计算依据，可行性差。因此，禁止开发区域的利益补偿实际上分为两个类型：一是生态功能补偿，即维护生态功能的各项补偿支出，一般来说，比较稳定；二是均等化补偿，对政府提供基本公共服务、满足群众基本生产生活需要的各项支出，通常随着经济发展水平的提高而不断提高。 　　5、政府主导特点突出 　　与一般利益补偿不同，无论在哪一个阶段，政府对禁止开发区域利益补偿的干预程度比较高，不仅是利益补偿的承担者，还是补偿标准的制订者和补偿活动的实施者。首先，禁止开发区域主要由政府设立，禁止开发区域设立后，对区域内甚至区域周边的大量经济活动实施限制，给利益相关者造成了不同程度的损失。如根据《自然保护区条例》的规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、捞沙等活动，这就对自然保护区内政府、企业和居民的生产生活尤其是农民的生产生活产生了很大影响。其次，禁止开发区域产生的效益具有典型的外部经济性，区域内受损，区域外受益。区域禁止开发所产生的效益具有国家意义，如保护了生物的多样性，减少了水土流失，增加了森林、草地的数量和质量，保证自然历史遗迹的安全与传承等。相对于一般的利益补偿比如农民土地征用补偿、房屋拆迁补偿来说，大多数禁止开发活动受益对象不明确，从而难以明确除政府以外的补偿主体。当然，原先受益受损关系不明确的禁止开发区域，也可以通过一定的方式转化为受损受益关系比较明确的禁止开发区域，如水电等特色优势资源的开发利用，这时，企业成为利益补偿的主体之一，但这种利益补偿主体的转化需要政府的参与。第三，一些受益受损关系比较明确的河流上下游，其中上游为禁止开发区域，下游为非禁止开发区域。如北京对承德、张家口地区的补偿，广东、香港对江西南部东江上游地区的补偿，由受益者补偿受损者，其补偿主体为受益主体。一些从生态环境保护中受益的企业事业单位和个人也应当作为补偿主体，比如旅游企业、森林资源利用企业、畜牧养殖农户或者企业、科学研究单位