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基于以人为本理念行政指导探讨 　　摘 要:随着“以人为本”理念的兴起,行政指导正受到世界各国的普遍重视并发挥了巨大的作用,但同时也产生了诸多法律上的问题,如行政指导异化为行政命令、缺乏必要程序规制、透明度不够、缺乏救济机制等,对行政法治原则构成了严重的挑战。针对上述出现的各种问题,从我国现阶段实际出发,我们应着重从“以人为本”的观念出发进行相关的制度建设。? 　　关键词:以人为本;行政指导;制度建设? 　　中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1672?3198(2009)21?0053?02?? 　　 　　行政指导是第二次世界大战之后以一种实现行政目的的新的方式出现的,是在市场经济不断发展过程中逐渐体现出其独特的作用并得到越来越广泛的应用。? 　　 　　1 行政指导与现代行政理念的契合? 　　 　　1.1 行政指导是民主行政理念在管理实践中的体现? 　　我国行政体制改革是在有中国特色的市场经济体系背景下进行的,市场经济本质是一种自由经济,要求减少不必要的行政干预,予市场竞争主体以法治下的较大的自由,在行政权力日益膨胀并暴露诸多弊端的情况下,民主与公正理念渗透并成为现代行政改革的价值追求。因此,社会要求民主的而非专制的行政手段,以回应现代民主意识的提高和民主制度的发展。行政指导正是一种具有民主色彩的管理手段。行政指导是行政主体采用非强制性手段,如引导、劝告、建议、协商、示范等等,在行政相对人同意或协助下,实现一定行政目标的行为。这种行为对相对人没有拘束力,即相对人可以选择接受,也可以选择拒绝接受。与指令不同,行政主体不能以强制手段要求相对人接受其指导,即行政指导是建立在相对人同意基础上的一种行为,体现着浓重的民主色彩。最高法院的司法解释曾专门阐述行政诉讼中提到的“不具有强制力的行政指导行为”,并不是指还存在有强制力的行政指导行为,而是强调行政指导是与其他诸如行政处罚、行政征收等强制性行为相区别的一种不具有强制力的行为。强调行政主体在进行行政指导时,要尊重相对人的意愿和选择的自由。可见行政指导是现代民主行政理念在管理手段和管理方法中的应用与体现。? 　　 　　1.2 行政指导的服务宗旨与服务行政理念相统一? 　　行政管理由统治行政、管理行政向服务行政演进是历史发展的必然趋势。我国传统的行政管理以单一的行政命令为主要的管理方式,政府与公民之间是一种管制与被管制的关系。行政组织与行政权力的指向是自上而下的。管理者凌驾于被管理者之上,易于漠视被管理者的利益与意见,也缺乏反馈民众意愿的有效途径。这种管理关系强调命令与服从,政府发号施令,公民必须服从,名义上政府及其工作人员是人民的公仆,但在片面的追求效率的实践中,政府成为行政的目的,忽视了对公民利益的关注。而在服务行政理念下,政府与公民之间是服务与被服务的关系。政府真正成为人民的公仆,公共利益的增进成为政府行为的目的。行政指导正是行政主体基于采取倡导、希望、说服、教育、示范、劝告、建议、提供信息、制定导向性政策等方式,对相对人做出一定的指导,有意识地引导相对人向着某一方向努力,旨在促进相对人自身利益的实现,并在总体上实现公共利益的。可以说,行政指导是以服务于相对人,服务于社会为己任,在这一目标下,鉴于传统行政方式不利于政府与社会之间的和谐,行政主体采取较为缓和的行政指导手段,帮助和促进相对人自身利益或事业的发展,规范和制约违反公共利益的行为,调整相对立的当事人之间的利害关系。在行政指导过程中,相对人是服务的对象和目标,行政指导行为同时又是以相对人的同意和协助来达成目标的。? 　　 　　1.3 行政指导是积极行政理念的具体实践? 　　伴随着行政权的强化,在政府与市场不可或缺的前提下,政府摆脱了“守夜人”的角色限定,以一种积极的姿态影响、指导、干预市场和社会,以消极行政和积极行政相结合的方式使社会达成有效的治理。在市场与政府皆有一定限度的情况下,行政指导综合了市场与政府的优势,使政府管理与市场机制得到了较好的结合。因此,在法律优位原则之外,法律保留也成为重要的原则。行政指导不必要有法律的明确授权即可启动,体现了政府不再是被动的应对问题,而是充分发挥政府的优势地位,主动地满足社会的需要,主动地为市场机制的良性运行创设条件。可以说,行政指导使“积极行政”理念在实践中有了具体的表达方式。? 　　 　　2 行政指导实践与现代行政改革目标的现实悖离? 　　 　　行政指导一方面与现代行政理念相契合,另一方面,行政指导在实践中又存在着与行政改革目标相悖的情况。? 　　(1)行政指导实践与依法行政目标相悖,行政指导行为缺乏科学合理的规范。虽然,行政指导制度本身并不存在合法性危机,但在实践操作中,由于失于严密规范,对依法行政目标造成了一定程度的冲击。一方面,行