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PPP政策梳理专题2013年11月召开的十八届三中全会明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。同年年底，财政部全面启动推广PPP模式的部署，自上而下在全国推行实施。自2014年起，我国的PPP制度建设走上了快车道，颁布了大量法规、文件和指导意见。未来一段时间仍将有持续鼓励政策出台，市场对其认知也将不断深入。PPP政策框架2013年11月12日十八届中央委员会第三次全体会议研究了全面深化改革的若干重大问题，并发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。为了贯彻落实十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，国务院、发改委和财政部等先后出台了一系列文件和政策，有的是专项的，有的是伴随地方债务管理政策一同发布的。通过政策的详细梳理，具体见表1。从中可以看出随着时间推进，国家对于PPP发展格局的顶层设计工作正逐步推进，PPP的政策框架已形成法律法规、政策指导、操作指南和融资支持四个部分，具体见图1，但目前尚缺乏实施细则的相关内容。图1：PPP政策框架表1：国务院及中央各部委发布的PPP文件发文时间发文单位文件名称文件主要内容12014/5/18发改委《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》(发改基础[2014]981号)首批推出的基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目，鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。22014/8/31全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定改进年度预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制和编制政府综合财务报告，明确规定了涉及财政性资金支付（包括财政补贴）的PPP项目，本质上都属于政府购买服务，应当按照预算管理要求列入预算，并经人大审批。32014/9/21国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发（2014）43号国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。《意见》提出鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。42014/9/23财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》[财金（2014）76号]第一份针对PPP的正式文件，财政部发出PPP总动员，将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范；属于框架性、指导性文件52014/11/16国务院《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发〔2014〕60号从投资领域、法律法规、推进方式、政府角色等方面为政府和社会资本合作模式的全面推广奠定了坚实的基础62014/11/29财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》[财金（2014）113号]制定PPP实操指南，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面做具体规定；属于实施性、操作性文件72014/11/30财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》财金（2014）112号]发布首批PPP示范项目，30个项目遍布全国15个省市，涉及城市轨道交通、污水处理、供水供暖、环境治理等多个领域82014/12/2发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》[发改投资（2014）2724号]发改委PPP模式总动员，从项目适用范围、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展PPP提出具体要求。92014/12/2发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）PPP项目合同指南，包括合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其他约定等102014/12/30财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》[财金〔2014〕156号]规范PPP合同管理，发布PPP项目合同管理指南112014/12/31财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》[财库〔2014〕214号]规范竞争性磋商采购方式，其内容对财金[2014]113号文中的竞争性磋商内容的进一步细化，可以作为财金[2014]113号文件竞争性磋商的操作实施细则。122014/12/31财政部《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》[财库〔2014〕215号]规范PPP项目政府采购行为，主要从PPP项目政府采购程序、争议处理和监督检查等方面做了规定。132015/2/13财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》[财建〔2015〕29号]框架性文件，主要规定在城市供水、污水处理、垃圾处理、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP