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完善地方税收立法权思考 　　提要目前,政治体制、国家规模以及社会经济结构决定了我国应确立中央相对集权,同时向地方适度分权的复合税权分配模式。地方税收立法能优化区域资源配置,使地方在清费立税、收入减少的情况下,能够通过税收立法权因地制宜地合法取得收入,完善分税制财政管理体制。 　　关键词:税收;税收立法;地方税收立法权 　　中图分类号:F812文献标识码:A 　　 　　所谓税收立法权,是指国家的立法机关或者政权机关依照法定程序享有的制定、修改、补充、解释和废止税收法律,以及调整税收征纳关系的权力。地方税收立法权则是指地方立法机关和地方政府所享有的税收立法权。 　　目前,我国几乎所有的税收立法权都归中央所有。税收立法权高度集中于中央,是我国立法权高度集中、中央统揽全局并实施宏观调控的客观要求,对于维护国家税收政策的权威性和统一性发挥了积极作用。然而实??表明,高度集中的税收立法权会影响税收政策的适应性,导致税收管理体制僵化,制约了税收调控作用的发挥和经济效率的提高。因此,深入研究地方享有税收立法权的理论依据并提出赋予地方税收立法权的取向选择具有重要的理论和实践意义。 　　 　　一、我国税收立法现状 　　 　　改革开放以来,我国的税收立法始终呈现出高度的集中性特征,各税种基本上都是由中央统一立法,地方只能在税收法律、法规明确授权,并且不与其相抵触的前提下,对某些地方税种行使制定实施细则的权限,一般都无权自定地方性税收法规。 　　我国税收立法的基本特点为两个方面: 　　(一)税收立法权高度集中,地方税收立法权缺位。长期以来,税收法律、法规、规章等均由中央立法机关和行政机关制定。中央掌握全国性税种的立法权,地方所拥有的最多不过是在“暂行条例”规定范围内征税对象、税率、税收优惠等方面的有限决定权而已。 　　(二)税收立法权划分带有过度的行政特征。首先,中央与地方的税权划分博弈缺乏一个法律框架,导致随意性较大,从而破坏了税法的严肃性和体制的稳定性。中央总是在实现有效控制地方政府和激发地方政法积极性之间进行权衡,中央推进税收立法权划分改革总是顾虑地方会滥用税权以致削弱中央的宏观调控地位或成为地方制造税收壁垒的工具;其次,各级政府存在“乱收税费”问题,不顾及纳税人的利益。 　　 　　二、地方拥有税收立法权的依据 　　 　　一直以来,我国在税收立法和税收政策制定方面都强调坚持税权集中,税法统一,以此指导思想产生了我国税收立法高度集中的特征。但是,从长远发展来看,适度下放税收立法权有其现实的理论依据和必要性。 　　(一)地区差异要求赋予地方税收立法权。由于我国地域广阔、人口众多,各地经济资源各具特色,地区经济发展很不平衡,地方经济资源和税源存在显著差异,全部税法都由中央集中制定,就很难适应各地的客观现实要求,影响税收调节的力度。因此,我们应在坚持统一税法的前提下,赋予地方适度的地方税收立法权,因地制宜地制定地方性税收法规,促进地方经济发展。 　　(二)正值的政府剩余是地方政府拥有正当税权的基础。所谓政府剩余,是指政府能够提供的公共物品的数量和质量与其愿意并且实际提供的公共物品的数量与质量之间的缺口所产生的政府的保留盈余。如果政府没有相应的税权就很难有效提供公共物品。因此,在中央政府拥有较大税权的基础上,不应忽视地方政府享有税权的正当性。赋予地方政府一定的税权在一定程度上还可以纠正市场失灵,产生正值的政府剩余。 　　(三)从效率的角度出发。1、地方拥有适当税权有助于公共产品的供给。我们知道,大多数公共产品的享用都会在受益范围上受到空间限制。为了避免造成效率损失,中央政府不能包揽所有不同范围和层次公共产品的供应。地方政府更了解地方需求,更具备提供当地地方性公共产品的有利条件,其管辖范围相对中央政府要小,与当地公众更接近,可以降低信息收集成本,减少中央政府对地方公众公共品需求的“偏好误识”现象,提高效率;2、地方享有税收立法权有利于减少两种效率损失:一是征收一些税源分散、税额过少、征收成本很高(甚至超过税收收入)的地方税所产生的效率损失;二是某些已具备条件适宜地方征收的税种或应以税收形式立法征收的地方收费或基金项目,却因无权开征,导致税费不分,管理失控,税基受到严重侵蚀所产生的效率损失。 　　(四)授予地方税收立法权是分税制财政管理体制进一步完善的内在要求。完善的分税制财政管理体制要求事权、财权、税权在中央与地方之间科学合理地划分。地方事权多、财权少,税权极为有限,为满足本地财政支出的实际需要,地方不得不采取各种各样的变通做法,这样造成了地方预算外资金膨胀、“以费挤税”现象盛行。要遏制这些现象的蔓延,就必须完善分税制财政管理体制、理顺中央与地方财政关系,把地方组织财政收入的行为纳入法制轨道,其重要内容之一就是确