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完善损失控制体系是应对自然灾害长远之策 　　从风险构成链条中发现其规律、形成事先的预防与减损意识、进而构建完善的损失控制体系，是国际社会应对自然灾害这类损失性风险的普遍性做法 　　 　　今年以来，我国南方多个省市遭遇重度干旱。而进入6月后，随着多次强降雨的发生，部分地区旱情随之逆转为严重的洪涝灾害。据国家防总统计，截至6月11日，全国入汛以来累计受灾农作物465千公顷，受灾人口848万人，直接经济损失约达74.45亿元。数字是冰冷的，但显现出的却是社会生产中断、民众福利下降的严峻图景。这再次提醒我们，应对自然灾害风险，除了关注事后的补偿与救济制度，也需要更为科学地认知自然灾害风险，并努力从更长远、更根本的角度上控制和降低风险带来的巨大社会成本。 　　通过降低风险事件发生的概率（即防损）或降低风险事件造成损失的严重程度（即减损）来降低总体风险成本的方法即为损失控制，它是风险管理的基础手段之一。尽管自然灾害风险多源自自然环境条件的变化，表现出了较强的随机性和不可预期性，但从风险构成链条中发现其规律、形成事先的预防与减损意识、进而构建完善的损失控制体系，是国际社会应对自然灾害这类损失性风险的普遍性做法。 　　澳大利亚是世界上自然灾害高发的国家之一，与其风险管理需要相适应，澳大利亚在国家层次建立了一系列自然灾害风险管理计划，这其中，NDMP（Natural Disaster Mitigation Program）是致力于在全国范围内识别和分析风险、进行风险排序并实施减损计划的主要制度安排。该计划主要通过提供融资支持提高自然灾害风险管理研究和减损水平，减缓未来自然灾害风险发生的可能性，提高自然灾害多发区的开发利用效率，进而在全国范围内帮助风险主体提高对自然灾害风险的消化与适应能力。 　　在具体操作上，澳大利亚联邦政府与各级政府机构相互合作实施自然灾害风险防控项目，其具体内容是：(1）对自然灾害风险管理体系进行结构性改革，努力从灾后救济与恢复向成本节约型的事前减损计划转化；(2）构建以风险主体与管理措施分类为基础的，更加安全、更具可持续性的社区组织架构；(3）在减少??然灾害对全社会经济影响的同时，努力减少自然灾害带来的社会与环境影响；(4）通过长期的成本与收益方法衡量与识别减损计划所涉及的投资，提高损失控制的经济效率。截至2009年，联邦融资计划在四年间为减损体系以及应急管理志愿者体系提供了大约1.1亿美元的资金支持。为了更好地对各类风险管理项目进行协调与整合性管理，2009至2010年，NDRP（Natural Disaster Resilience Program）将NDMP与其他减损计划合并到了一起，以使资金在整体策略下发挥更大的作用。 　　美国同样是自然灾害高发的国家，飓风、龙卷风和洪水等都是常见的自然灾害事件。相对而言，美国也在国家层面建立了较为完善的自然灾害预防和减损体系。这一体系包含了一系列国家计划，例如在重大自然灾害之后向州和地方政府提供经济援助、帮助风险主体尽可能快恢复重建的HMGP（Hazard Mitigation Grant Program），针对自然灾害风险设立的事前融资计划，即为地区提供减损工程执行资金的PDM（Pre-Disaster Mitigation Grant Program），以及通过资金援助的方式帮助政府和社区单位采取减损措施，降低洪水风险的FMA (Flood Mitigation Assistance Program)等。 　　大部分国家计划可被用于改善建筑质量，以为风险问题提供长期的解决方案。以HMGP为例，它支持的项目包括：（1）增高洪水多发区家庭与商业建筑的高度，提高建筑及各类设施的抵抗洪水风险的能力；（2）收购洪水多发区的房屋建筑，自愿出售的所有者将获得重新安置，地方政府则成为财产的新的所有者；（3）翻新改进建筑物，以将风暴、洪水、地震和其他风险的危害降至最低。这些措施当中，收购财产是将高风险区域的人口和财产向外迁移的一种有效方式。收购项目是自愿的，一旦收购项目获得州政府和FEMA（美国应急管理署）批准，联邦基金将被用于购买建筑或房屋，土地则被永久性保留为公共场所或进行再造。FEMA使用内部确认的BCR（Benefit-Cost Ratio，收益-成本比例）指标来对所有项目进行有效性衡量。如果减损项目的未来收益（预期可避免的经济损失）大于或等于成本，则该项目可被视为成本有效的，也才可以成为各类计划融资的对象。 　　由上可以看出，澳、美两国均在国家层面建立了内容丰富的自然灾害风险控制计划。计划的内容包括从灾后救济与恢复向成本节约型的事前减损计划转化，包括构建更具可持续性的组织架构，也包括收购高风险区域风险单位或提高风险单位安全程度，以减少自然灾害风险带来的经济、社会