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完善政府社会保障责任思考 　　提要政府是社会保障中重要的主体,而目前的社会保障发展过程中,出现了很多政府责任缺失的现象。本文从政府中央与地方职权、统筹层次两个角度对政府责任予以探讨,力求明确政府的社会保障责任。 　　关键词:政府责任;全国统筹;养老保险 　　本文为浙江省大学生科研创新团队资助项目和校级研究生科研项目“区域性新型农村社会养老保险制度评价”的阶段性成果 　　中图分类号:F840.67文献标识码:A 　　 　　改革开放以来,我国经济持续快速增长,人民收入水平也在不断提高,但我国的社会保障事业发展却面临很多突出问题。比如,城市职工养老保险的“空账”运行问题、城乡居民医疗负担加重问题、保险制度统筹层次过低问题以及社会保障的各个制度难以覆盖到广大农村居民。为何在我国经济实力持续变强的背景下,社会保障制度却难以有效发展?政府社会保障中责任不明确是制约社会保障制度发展的重要原因。如何明晰政府社会保障责任,本文认为明确划分中央与地方职权以及实现统筹层次的提高是保障政府落实社会保障责任的关键。 　　 　　一、关于中央政府与地方政府职责划分的思考 　　 　　我国的社会保障制度改革仍在探索,还面临着制度运行过程中出现的诸多问题,而政府是社会保障制度的主体,这些问题的解决离不开政府部门间的合作。而长期以来,我国社会保障制度的一大突出难题就是各级政府责任不清,因此划分中央与地方政府的社会保障责任是十分必要的。如果这一问题得不到切实的解决,就会制约我国社会保障制度的长远发展。 　　 　　(一)中央与地方政府在社会保障领域职责划分存在的问题 　　1、政策制定上,中央政府与地方政府存在着“统放不分”的现象。一方面中央政府统一管理全国社会保障事务,各地区对社会保障的改革和政策实施都需要经过中央政府的同意才能开展;另一方面中央政府一旦需要地方政府改革社会保障制度,又总是允许地方社会保障改革方案存在与中央政府的指示不相一致的地方。这不仅损害了政府的权威性,也造成政策上的不统一,给改革带来阻碍。 　　2、政府级别造成社会保障提供过于分散。我国现行的是五级政府等级体制,是世界上政府级次最多的国家,政府等级过多,给各级政府事权的配置造成困难。从目前各级政府社会保障支出情况来看,最终主要的社会保障支出落在地级市和县乡级政府上,它们构成了社会保障网的主体,使得社会保障统筹资金长期停滞在较低的市县层次。过于分散的社会保障体系妨碍了人口自由流动,跨地区账户转移在实际执行中难度较大。 　　3、中央与地方政府存在“错位”现象。在社会保障制度具体实施过程中,没有明确规定哪些项目归中央政府负责,哪些归地方政府负责,其财政分摊比例也没有明确规定。中央政府和地方政府在具体承担职责时容易产生错位现象。有些项目两个主体都没到位,出现“缺位”现象;有些项目本由地方政府或者中央政府承担的,却由另一方来承担,形成“错位”现象;还有些项目本应由地方政府负责的,中央政府却额外承担大量的财政责任和组织责任,造成“越位”现象。 　　4、政府间事权和财权的脱节。在社会保障财政投入方面,中央和地方政府间存在着不平衡性,财权和事权是不对称的。社会保障事权层层下放的同时,财权并没有随之增加。由于政府事权和财权划分不清,在机会主义的行为引导下,上级政府将问题下放到下级政府,而资金尽量向上集中,导致基层财政集中度较低。针对目前社会保障支出主体是基层财政的情况下,由于基层本身财力有限,社会保障就难以实现收支平衡,地方财政经常处于“缺位”状态。相应地,虽然我国近年来,中央财政对社会保障的投入大幅度增长,但增长并没有一种固定的机制保障,而带有很大程度的随意性。 　　 　　(二)合理划分中央与地方政府在社会保障中的责任 　　1、明确划分中央与地方政府在社会保障中的职责范围。按照统一立法与分工负责相结合的原则,明确划分中央与地方政府社会保障制度设计和政策制定过程中的职责范围,并以国家立法的形式对中央和地方政府的职责范围进行明确界定。中央应利用其人力资源优势、信息优势和统筹能力优势等多承担一些宏观方面的责任。地方政府应主要承担社会保障具体执行和实施等微观的责任。具体来说,就是中央政府负责社会保障基本原则、制度框架和运行规则等制度设计职能,推动社会保障立法进程。地方政府应在全国性的社会保障法规指导下,制定适应本地区实际情况的规定,负责社会保障日常行政管理、社保基金统一征缴、发放养老金、基金的管理监督等工作。 　　2、明确划分中央与地方政府负责的社会保障项目。社会保障制度作为一个制度体系,对不同保障项目有不同的保障层次要求。相应地,各级政府在不同的保障项目中承担的责任也有所不同。要按照经济效益原则确定中央和地方政府主要负责的社会保障项目。针对具有全国性公共产品特性的保障项目,如社