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对养老保险关系转移问题思考 　　作为社会保险经办机构的工作人员，我深感养老保险关系转移已经成为日常业务工作中遇到的难点问题。在政策层面上，为了妥善解决转移接续中存在的问题，完善现行政策，有关部门提出了新政策建议，还有些省市开展了专题研究，不少学者也提出了新的思路。但到目前为止，政府部门还没有出台关于养老保险关系转移的新政策新规定。看起来问题不是人们想象的那么简单。那么制定养老保险关系转移的新政策到底难在那里呢? 　　第一．在转移的内容上面临多项选择。乍一看，关系转移不就是办办手续吗?其实不然。养老保险关系的实质是参保人员的养老保险权益。转移什么?表面上是资金和信息，真正内容是权益。实际缴费年限、视同缴费年限、个人账户资金等等只是养老保险权益的表现形式。困难之处是对需要转移的内容作出正确抉择。有人认为应该转个人账户资金，有人认为还要转移单位交纳的社会统筹基金，还有人认为对“中人”而言，应当把视同缴费年限折算成资金一并转移。 　　第二，转移带来的资金制品缺口如何解决?有人测算，转入的个人账户资金远远不够支付退休费用，仅占养老金总量的20％左右，甚至更低，特别是距退休年龄越近的参保人员转移后资金缺口越大。当然这不是没有办法解决。办法之一是加大资金转移量，最好把社会统筹基金一起转，尽可能缩小资金缺口，这和第一个难点相关联。办法之二是控制即将到龄退休人员的流动，这也是一些地方设置门槛阻挡转移的主要原因，但这样做会阻碍劳动力的自由流动。按照目前养老保险统筹层次的责任分工，因转移带来的资金缺口实际上由转入地政府负责。当地政府往往会采取保护措施，有的规定最低缴费年限，有的要求缴纳超龄费，也有的以户籍为由，把外来务工人员排斥在当地城镇职工养老保险制度之外。这些土政策实质上是现行财政体制和基本养老保险制度目标之间的冲突的反映。办法之三是提高统筹层次，改变责任主体，或者建立由权益转移带来的资金缺口的补偿机制，或者干脆一步到位实行全国统筹，而这根本不是一个业务主管部门所能决定的事。 　　第三，养老保险关系在??同待遇水平地区之间转移，会给有些人提供某种逆向选择。如何统筹兼顾，顾此而不失彼，既保障被转移参保人员的正当权益，又避免一部分人通过转移获取比较高的养老待遇。这也是个不小的难题。为此有学者建议，改革基础养老金计发办法，实行分段计算，认为这种做法会对趋富选择有所扼制，但如果具体实行起来会发现问题更加复杂化。 　　首先，怎么分段?按省分还是按县分?因为现行统筹区域有省有市还有县的。其次，分段计发基础养老金会不会使基础养老金的公平性受到伤害?分段计算的结果，无论是对发达地区流向欠发达地区的参保人，还是对欠发达地区流向发达地区的参保人，问题都不大，关键是与其他参保人比较有失公平。转移人员的养老金差别本来是通过个人账户养老金得到体现，现在通过基础养老金分段计算，使高者更高、低者更低，有悖于建立基础养老金的公平宗旨。调节养老金差别本来就不是基础养老金应当承担的功能。再说养老保险关系转移，仅仅是整个养老保险制度安排中的一个具体业务环节，怎么可能因为研究其解决办法而把原计发办法颠覆了呢?基础养老金最初按社平工资计发，后来增加了缴费年限，后来又增加了本人缴费工资，如果再增加地区差异因素，原有的公平因素所剩几何? 　　第四，如何处理劳动关系和养老保险关系问题。养老保险关系是随劳动关系变动而转移，参保人员在哪里就业，就在哪里参保缴费；还是与劳动关系分离，把养老保险关系保留在原参保地并继续缴费，在原参保地办理退休?有人评说前者有道理但不实用，后者实用但没道理。这里确实有个理论问题。完全结合论和完全分离论都有偏颇，相对来说分离论比较接近事物本质。一般来说，劳动关系在先，养老保险关系在后。由于我国养老保险实行用人单位属地管理，劳动关系发生了变化，养老保险关系也须随之变更管理机构。但养老保险关系具有唯一性，和多变的劳动关系不同，养老保险关系可以和劳动关系相对分离，比如外派劳务人员不在就业地参保而在派遣单位所在地参保缴费就是相对分离的实例。 　　评判一项公共政策是否可行，一般有技术性、行政性、经济性和政治性四大标准。有些难点问题涉及技术性、行政性标准问题，如转移内容、分段计发基础养老金以及劳动关系问题，这些问题虽然有一定难度，如视同缴费年限权益如何账户化，但属于系统内部可以研究决策的问题，因此并不难。而有的难点问题，如实行全国统筹，则是涉及动用更大资源的经济性和政治性标准问题，这是真正的难点。一项成功的公共政策，不仅要可行，而且成本要低，收益要高。换句话说，用高昂的政治经济资源投入来换取，也不能说是一项成功的政策。结合实际我们可以这样判定：在不增加经济资源和不改变现有体制框架下，要实行一项和劳动力自由流动相对应的养老保险关系自由转移政策是不可能的。要么，为了建立