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对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩思考 　　摘要：实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实“以人为本的科学发展观”，保证经济社会可持续发展的必然要求。随着人口的增长。经济建设的快速发展，各行业对土地的需求越来越大，特别是近几年，人地矛盾越来越尖锐，一方面是经济建设需要大量的建设用地。另一方面是要保护耕地，保障粮食安全。如何化解这一矛盾，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩办法为我们提供了一条新的途径，进而成为目前农村整治的热点话题。通过编制《内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施规划》，本文对整个过程中遇到的问题和想法进行了归纳和总结，提出了农村建设用地整理的一些建议。 　　关键词：城乡建设用地　挂钩指标　项目区 　　 　　一、前言 　　 　　国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”(以下简称“挂钩”)。内蒙古自治区作为全国第一批实施农村建设用地整理挂钩的试点省份，项目区涉及鄂尔多斯市、包头市、巴彦淖尔市。在国土资源部的指导下，扎实统一地开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。作者通过编制《内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施规划》，对编制规划的整个过程进行总结和浅层研究，提出一些建议。 　　 　　二、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的内涵 　　 　　(一)挂钩政策的提出 　　为了贯彻落实国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)，推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展,2005年国土资源部研究制定了207号文《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，并在内蒙古等省相应地开展了试点工作。 　　 　　(二)挂钩政策的内涵 　　207号文规定：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。 　　 　　三、增减挂钩的步骤和方法 　　 　　(一)挂钩的步骤 　　1，准备阶段。该阶段主要是人员组织与资料收集。对拟进行农村建设用地理项目区的自然、社会、经济条件善和项目区土地利用现状进行调查，并收集相关的图件和统计年鉴资料等。 　　2　分析研究阶段。通过准备阶段收集资料使用一定的方法分析利用现状中的问题对整理潜力分析、投资分析等，并提出整理的目标和整理方针。 　　3　规划决策阶段。该阶段主要通过投资估算和整理效益分析，对项目的可行性分析并对方案比较论证，选定整理区。 　　4　提交成果阶段。该阶段主要提交图件成果与文本成果。图件成果主要是挂钩的规划图和实施计划图，文本成果主要包括规划文本和实施方案文本。 　　 　　(二)挂钩的方法 　　在挂钩过程中要符合以下两点基本要求：第一，拆旧地块应选择基本农田保护区或一般农田保护区的农村居民点和农村工矿废弃进行拆旧，现状必须是建设用地且未纳入土地整理项目和耕地占补平衡项目；第二，建新区必须符合现行土地利用总体规划。 　　在挂钩过程中要遵循耕地数量不减少、质量不降低的原则，要严格执行占用耕地的补偿制度，对整理后耕地的质量进行评估。补充耕地的数量要实行按等级折算，按照一定的“耕地折算系数”测算可以用于置换归还建设用地周转指标的有效面积。 　　 　　四、存在的问题和建议 　　 　　(一)可能存在的问题 　　由于目前规划均为试点工程，正处于实施阶段，没有相关资料可以参考，在实施过程中可能会出现以下问题： 　　1　项目资金投入大。挂钩项目的实施一般需要政府前期投入启动资金，进行拆迁安置。从该项目资金估算来看，投资数额巨大，地方政府财力有限，要拿出这么一大笔钱十分困难。 　　2　拆迁难度大。一是搬迁农民多，二是动员农民搬迁难。由于挂钩项目涉及拆迁补偿、安置等经费问题，农民在拆迁过程中顾虑较多，增加了项目拆迁难度，特别是涉及多年形成的公墓等特殊用地等搬迁时，应该更加慎重考虑。如果不能合理的处理这些问题，将会形成一些不稳定因素。还有拆迁农民的发展问题。 　　3　城乡建设用地增减挂钩项目权属调整复杂。在农村居民的安置过程中，农牧民得到集中安置，并通过复垦整理后产生大量的新增耕地。如果不能很好地规范土地权属调整和确定，将很可能导致土地财富的流失。因此，在保障农民利益的同时，规范挂钩项目实施过程中权属关系的调整是挂钩工作的关键之一。 　　4　农村居民点布局调整有待优化