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对我国土地基金制度发展探讨 　　 　　一、我国土地基金的发展历程 　　 　　（一）土地基金概念 　　土地基金主要是国家或政府为了优化配置土地资源，合理利用土地，通过收取国有土地使用权出让金、土地使用费、土地增值费、土地租赁费用以及发生作用在土地上的其它收益等筹集资金，用于土地收购储备、土地开发整理、城市公共设施建设等政府性非赢利行为。土地基金也属于基金的一种，是公益性基金。它的性质又不同于普通的公益性基金，土地基金除了国家出资以外，也可吸收一些社会闲散资金拓宽融资渠道，以达到土地资源和资金的充分合理利用。 　　（二）土地基金的一般运作模式 　　土地基金的构成主要由投资人、土地基金投资公司、基金管理人、基金托管人四个要素构成。土地基金的投资人，即受益人，可以是国家、地方政府、金融机构或其他资信好、资金比较雄厚的机构。如：住房基金、社会保险基金等各类公益性基金等。土地基金投资公司是基金投资人或收益人的集合，可以由国家相关部门的公司和法人联合发起，以加强土地基金的国家监督、管理，使其投资运作符合国家法律、法规，使其充分体现出公益性作用。土地基金的管理人是基金的决策主体，是专业化土地资产管理机构，由它进行投资、理账，可以增强基金运作的透明度，提高基金的运作效率。随着我国基金业的发展和城市土地储备制度的完善，土地储备中心可以作为土地基金的管理人。土地基金的托管人是基金资产的名义持有人与保管人，是基金的监督主体，也是土地基金投资公司以及基金管理人的联络中枢，我国土地基金的托管人可以是商业银行、储蓄银行、专业银行及信托投资公司等。 　　相对于我国，欧美的一些国家土地基金运作机制已较成熟。欧美一些经济发达国家早就设立城市土地银行，专门筹措资金从事土地征购、整理、储备、供应和开发工作,经过长期实践，形成了一套有效的制度体系和运作机制。在亚洲，新加坡设立城市土地银行，无论是在土地以国有为主的瑞典、荷兰，还是在土地私有制为主的国家，如法国和美国，当初都是利用土地银行来有效解决发展中遇到的问题，如住房困难问题、市政设施与交通用地问题、绿地与公园等公益性用地的保护问题、新区开发与旧城改造问题等等。新加坡也曾借助于土地银行，大大加快了城市更新的步伐。在这些国家走向发达国家的成长过程中，土地银行使这些国家的大城市相继发展成为环境一流的国际城市。 　　（三）在我国建立土地基金的作用和意义 　　1．建立土地基金，能够保证土地收益的合理分配，体现国家对土地的占有权和调控作用，维护国家利益 　　自改革开放以来，中国的土地制度发生了一系列的变化。国家于80年代末将土地使用制度由无偿无限期改为有偿有限期，但由于土地有偿使用制度未能与经济的快速发展保持一致，土地管理制度不完善，使得国有土地的收益流失庞大，国家蒙受了巨大的利益损失。因此，国务院在2001年4月10日发出了《加强国有土地资产管理的通知》，实行国有土地有偿使用制度，以及国有土地使用权招标拍卖政策，加强土地管理，规范土地交易审批，以达到维护国家利益的目的。这才从根本上遏制了国有土地收益的不断流失。 　　此外，我国国有土地出让模式在过去很长一段时间内都是国有划拨用地，这样使得土地的增值收益得不到体现，也不利于我国经济体制的发展和进步。各地政府建立土地基金后，对出让的土地收取出让金，能够保证土地收益的合理分配，保障国有土地的资产收益，从而促进土地管理制度的完善。而成立土地基金，在对其合理投资管理的基础上，可以使基金的规模不断增大，资产持续增多。从而对土地的收益分配起到了合理利用的作用，对地区经济也起到了持续发展和促进。 　　2．建立土地基金，可以加快地区基础设施和公共事业建设的发展 　　我国尚处于城市化的初期阶段，在经济不断发展的同时，城市的基础设施和公共设施的建设需求也在随之加大，在城市规划和城市改造过程中，需要的资金往往数额巨大。这些资金如果单纯凭借政府的行政拨款投资的话，将会给地方政府和国家带来巨大的财政压力。建立土地基金后，将土地收益以合法的形式收集起来，并借助良好的管理方式促进基金的发展，可以长期为城市基础设施建设等提供必要的资金，最终加快了整个城市和地区的经济可持续发展。 　　 　　3．建立土地基金对于土地开发整理，合理利用土地起着推动促进作用 　　土地开发整理投资量大，费时长，目前土地储备运营资金主要依靠银行商业性贷款和财政拨款，资金不但有限，而且具有不确定性，难以保证土地储备制度的顺利进行。设立土地基金，利用土地基金归集大量资金，将既有利于土地基金的发展，又有利于土地收购储备工作的开展，最终有利于土地资源的合理利用。 　　（四）我国土地基金制度的探索 　　1988年12月29日，我国开始实行国有土地有偿使用制度，对出让的土地征收土地出让金。从此开始，我国的一些