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引导农民集中居住探索与政策思考 　　编者按:引导农民集中居住,是集约高效利用土地资源的重要举措。本报告基于对十余个县市的实地调查,介绍了各地引导农民集中居住的主要做法,分析了其中存在的主要问题。报告认为,在工业化、城市化快速推进过程中,引导农民集中居住是必要的,但是有条件的。引导农民集中居住既涉及规划布局的调整,又涉及千家万户农民的利益,需要积极引导,稳步推进,不能片面地把扩大城市建设用地规模作为主要目的,一定要在农民自觉自愿的前提下进行,在农村居民点布局调整中一定要尊重和维护农民的权益。 　　 　　国人多地少,耕地保护形势严峻,而土地的粗放利用却非常突出,尤其是在广大农村,村镇建设规模扩张,村镇布局分散,闲置浪费土地现象非常严重。近年来,一些地区开始进行引导农民集中居住的探索。最近,我们对北京、上海、江苏、浙江、四川、山东等省市的十余个县市农民集中居住问题进行了调研。 　　 　　一、引导农民集中居住的主要模式 　　 　　1.建设农民集中居住小区。集中居住小区是因工业园区、开发区占地搬迁而产生的农民集中居住的主要形式,适合已经失去耕地或仅有少量耕地的城郊型农村。这种模式的优点是没有原来村庄布局的限制,可以完全按照需要进行科学布局,房屋设计、基础设施、公共配套服务设施及社区管理等都采用城市小区标准,是一种城市化了的农民新社区。昆山市大力推进集居住、生活、休闲、购物、物业管理于一体、功能现代化的农村新型社区,新型社区以多层公寓楼替代了原来农村一户一宅的居住模式。 　　2.引导农民进小城镇居住。这种模式适合已经完全失去土地或已将土地流转出去的农民,其优点是有利于农村人口向城镇转移,提高农民生活质量和改变传统观念习俗,共享城市的基础设施、公共服务及现代都市文明。苏州市吴中区木渎镇高起点规划、高标准建设农民安置小区,将农民居住向城镇集中。浙江省余姚市制定优惠政策,鼓励偏远山区移民到城镇。 　　3.建设中心村。中心村建设一般是根据镇村布局规划重新调整农村居民布局,引导农民新建住房向新规划的区域内集中,然后逐步退出原居住点。中心村建设一般以规模较大、区位较好、基础设施相对齐全的村庄为基础,通过整治、扩建等措施着力提高基础设施及公共服务能力,增强带动辐射能力,引导周边及偏远分散的自然村住宅整合、集中到一起,使之成为一定地域范围内环境优美、布局合理、基础设施和公共服务较为完善的农村新型社区。以建设中心村为重点引导农民集中建房,一般适合距离城市规划控制区相对较远的、生活方式仍以农业为主的一般农村地区。 　　 　　二、处置节省出宅基地的方式 　　 　　1.收归国有,将土地用于市政建设或有偿出让。这种方式是在对被拆迁户进行补偿后,将宅基地收归国有,然后将这些土地用于市政建设,或者采用招拍挂、协议出让等方式公开出让,用于二、三产业用地。这种方式在城市拆迁改造中较为常见。 　　2.由农村集体自己开发。这种方式是将集中居住后节省的宅基地置换成二、三产业用地,由村级组织牵头统一开发经营,把土地巨大的增值收益留在集体内部。成都市龙泉驿区龙公华村集中统一修建农民住宅区,用宅基地整理出来的耕地置换位于成龙路沿线的耕地,再将置换得到的土地作为集体建设用地用于二、三产业开发。 　　3.将节省的土地留一部分给村集体。这种处置方式是将节省的一部分土地收归国有,一部分土地留给农村集体开发经营,用于发展二、三产业,提高村级组织的收入。苏州市明确规定,加快农民向居住区集中,加大宅基地置换力度,置换后增加的土地,原则上20%～40%作为集体非农建设用地。上述集体非农建设用地,以镇或街道为单位,组建市场化运作主体,并置换到产出快、效益高的产业集聚区或规划区内发展二、三产业(但不得进行任何形式的商品房开发),产权和收益归村集体所有,并通过股价形式量化给农民,农民按股分红。 　　4.有偿收购宅基地置换指标,新增耕地归原村集体使用。余姚市对农村宅基地整理复垦指标乡镇和村集体不使用的,允许市内有偿流转,市土地开发整理中心有偿收购,价格为每亩5万元,政府将收购的宅基地置换成建设指标公开出让。农村宅基地整理复耕后新增有效耕地归村级集体经济组织所有,允许在土地所有权不变和土地用途不改变的前提下,重新发包,有偿流转,土地承包收益归村集体经济组织所有。 　　 　　三、引导农民集中居住过程中存在的问题 　　 　　1.存在片面扩大建设用地来源倾向。一些地方以集约利用土地为名,大力推进农民集中居住,然后将节约出的土地置换为建设用地指标,出现了为满足城市用地需求而扩大农民集中居住的倾向。以扩大城市建设用地规模为动机让农民集中居住,脱离了农民集中居住的根本目的,容易造成侵犯农民的宅基地权益。 　　2.对农民房产、宅基地补偿不到位。一是只对农民“合法确权”的房屋面积给