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我国汽车产业政策制定与实施中三个认识问题 　　从20世纪80年代开始，政府有关部门就零星出台了加快工业发展的“通知”或“文件”。但直到1994年，国务院才发布了比较系统的《汽车工业产业政策》。2004年，国家发展改革委制定了《汽车产业发展政策》。 　　近10多年来，我国汽车市场需求一直保持着强劲的增长趋势，与国际汽车市场需求低迷的情况相比，我国汽车产业发展显然具有强大的“市场优势”。然而，这种“市场优势”并没有在产业政策的指导下转变为我国汽车生产企业的“竞争优势”。除了“劳动力成本低这个禀赋所产生的竞争优势外，其余需要在动态的竞争过程中培育的产业竞争力要素，如产品质量，企业技术创新能力等，发展缓慢。有人甚至认为，我国汽车产业10多年来交了一张创新的“白卷”。个中原因，很值得产业政策制定部门的认真反思。从整体思路看，新的产业政策仍然存在与过去产???政策相同的一些重要的认识问题没有解决。这些认识问题，可能是影响汽车产业政策制定的整体思路，从而影响汽车产业政策效果的重要因素。这些认识问题不解决，同样会影响新汽车产业政策实施效果。 　　 　　一、汽车产业政策的定位：市场培育还是产业赶超 　　 　　产业政策的定位是制定产业政策首先面临的问题，对产业政策的实施也有重要影响。从汽车产业目前所制定的两部产业政策看，这一问题并没有很好地解决，从而影响了产业政策目标的实现，有时甚至产生“南辕北辙”的后果。政策制定者对产业政策的定位是否恰当和有效，取决于其对产业政策经济功能的正确理解，对产业发展目标和产业发展阶段的恰当把握。 　　对于产业政策的经济功能，学术界通常有两种看法：市场失败论和赶超论。持市场失败论的学者认为，产业政策是对市场经济的干预。政府通过这种事先或事后的干预，来保证市场经济运行的外部环境，弥补或校正由于垄断、外部性、信息不对称等因素所导致市场机制缺陷。而赶超论者认为，产业政策来自增强经济实力、提高国际竞争力、促进产业结构高级化的需要。由于后起的发展国家在其产业尚未具备国际竞争力、不能以平等地位与先进国家自由竞争，由国家通过产业政策对产业实行保护与扶持，使之能迎头赶上先进国家。在历史上，这种政策思想可追溯到德国为对抗英国自由贸易政策所采取的保护主义政策。但无论产业政策的作用是为了纠正“市场失败”，还是为了推动产业发展，由于“政府失败”的存在，产业政策的实施应该充分尊重市场机制的作用。欧美发达国家的汽车工业发展也表明，虽然它们在汽车产业发展过程中也曾经设置了关税壁垒、国产化率等措施保护国内汽车市场，但国内汽车市场的竞争机制仍然是推动产业发展的最重要动力。 　　我国虽然汽车市场发展潜力很大，但汽车工业的技术水平与发达工业国家相比有相当大的差距。而且，从技术经济的角度看，汽车产业是一个竞争性产业，基本不存在大的市场失败。因而实现“赶超”自然就成为产业政策的努力方向和工作重点。但实际上，由于我国是计划经济体制向市场经济体制转轨国家，传统上政府对经济活动的干预过多。因此，尽管汽车产业基本不存在由于经济因素导致的“市场失败”，但却存在大量由“政府失败”，妨碍汽车产业市场机制发育而产生的伪“市场失败”。而且，在实践中，政府失败往往导致更多更强的政府干预。比如，1994年汽车产业政策严格的市场进入限制没有解决我国汽车产业组织散、乱问题，导致2004年产业政策出台了几乎是禁止性的进入限制。 　　我国汽车产业政策制定者在这一点上显然过于迷信了政府干预的效力，忽视了市场机制的作用，甚至没有认识到它在培育汽车产业市场机制方面的职责，而是直接把眼光投向了具体的产业目标，并试图用一系列行政手段去实现它。事实上，用这样的方式推行产业政策，反而政府的选择空间更小，并产生双重的后果：一方面社会为此付出了高昂的成本；另一方面，阻碍了市场机制正常的形成过程。比如，政府在利用产业政策促进一部分产业较快发展的同时，很可能使企业产生对政府优惠政策的依赖性，感受不到或很少感受到竞争的压力，缺乏改进绩效、提高效率的动力。 　　基于我国汽车产业发展现阶段的上述制度特征，汽车产业政策首先面临的问题是，如何利用产业政策实施过程中减少政府对产业的不必要干预，培育竞争性市场环境，使产业政策能够在逐渐完善的市场机制基础上发生作用。 　　 　　二、进入限制、重复建设与市场竞争 　　 　　抑制重复投资、减少资源浪费一直是我国汽车产业政策限制新企业进入的主要理由，但在实践中效果不佳，这同样与产业政策制定者的认识误区有关。 　　首先，我国汽车产业的重复建设有行政性重复建设和市场性重复建设之分。行政性的重复建设是基于与传统体制下“投资饥渴症”相同的动机，主要是地方政府在推动，把上项目作为“政绩”，并不关心项目的效益。这类重复建设的确需要尽可能消除，但通过产业政策的进入限