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我国高等教育财政拨款模式分析及对策研究 　　摘要：当前“基本支出加项目支出”预算的教育财政拨款存在政府财政能力有限导致高校资金总体供给不足，高等教育财政拨款的效率有待提高；教育经费没有预算单列导致财政性教育经费财权和事权不统一等问题。为此，作者提出以下政策建议：教育经费预算单列；改革拨款模式：兼顾效率、公平和公开；构建“政府→中介→学校”三方协调运作模式；引入绩效预算等。 　　 　　一、我国高等教育财政拨款模式的分析 　　 　　2002年开始，财政部对中央部门的预算核定方式为：基本支出预算和项目支出预算。由于国家财政体制的这项改革从总体上要求“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”，因此，在党政部门开始实施财政集中收付制度。财政集中收付制度希望通过改进管理手段和管理模式，对财政资金使用的全过程进行监督，特别是事前监督，强化国家对各行政部门的财务控制，从而达到从源头上、制度上预防和治理腐败的目的。在当前的拨款模式下，我国高等教育财政面临的主要问题有以下几个方面：一是政府财政能力有限导致高校资金总体供给不足，二是高等教育财政拨款的效率有待提高，三是教育经费没有预算单列导致财政性教育经费财权和事权不统一。 　　（一）政府财政能力有限导致高校资金总体供给不足 　　从财政拨款来看，我国仍然是世界上教育经费占GDP比重较低的国家之一。教育经费占国内生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%，而我国的水平不仅低于发达国家，也低于世界平均水平（参见表1），具体到高等教育上，我国高等教育经费约占教育总财政投入的20%左右，有限的财政资金投入满足不了高等教育日益增长的需求。 　　总体上看，短期内政府很难大幅提升高校财政拨款数量。如国家规定的逐年提高国家教育财政拨款占国民生产总值的比例，在2000年就应该达到4％的目标，但是事实上一些地区不但没有实现目标，反而呈停滞或下滑之势。目前我国高校办学经费已经由政府单一拨款，转变为以政府财政拨款为主，多渠道筹集资金的阶段??但是，以政府财政拨款为主的格局近年来不会改变。这就意味着，在今后相当长的时间内，各级政府必须为全国高等教育“埋单”。但是，政府的拨款并不能满足大多高校办学经费需要，导致高校资金总体供给不足。 　　（二）高等教育生均教育经费总体水平偏低 　　与国际水平相比，我国高等教育生均经费总体水平明显低于发达国家，甚至低于同等水平的发展中国家。以1998年为例，按购买力平价计算的OECD国家大学生均教育经费平均为11720美元，超过万元的有澳大利亚、奥地利、加拿大、荷兰、挪威、瑞典和瑞士，最高的美国达19802美元。（参见表2）高等教育生均经费总体水平偏低造成了我国一些高校校舍不足、设备落后、图书短缺、教学业务经费短缺和基本支出难以维持等一系列问题。如果考虑到我国高等教育区域间的巨大差异，这种矛盾更加突出。 　　（三）高等教育财政拨款的效率有待提高 　　对高等教育财政拨款的效率可以通过高校的资源利用效率来进行考察。高等教育资源利用效率是指高等教育的投入与直接产出的比较，在现在的技术条件下这一标准主要通过高校的生均经费指数（见注释一）、学校的规模效益、师职比、资金支出结构等指标来衡量。虽然我国不同层次、不同类型和不同地区高等学校的资源利用效率有所不同，但整体而言，我国高等学校资金支出结构无明显改善，同时由于缺乏有效的考核监督，导致一些学校出现资金的浪费和闲置（见注释二），资源利用效率不高，具体表现在：我国高等学校生均经费指数明显高于世界一般水平（参见表3）；学校规模扩大后规模效益不明显（见注释三）；管理机构还比较臃肿，干部队伍还需精减，师生比例严重失调（见注释四）（参见表4）。 　　（四）教育经费没有预算单列导致财政性教育经费财权和事权不统一 　　我国财政性教育经费长期处于事权和财权分离的状态。我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级，尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级，但教育基本建设费仍设在“款”级科目中，但是教育经费没有预算单列，导致我国财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。具体体现在：政府教育行政部门主管教育事业，财政部门负责教育事业经费拨款，政府计划部门负责教育基建投资，在预算表格的汇总归类时，教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。国家预算首先在类级支出中分配，然后依次在款、项、目级中进行再分配，教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低，教育的事权属教育部门，教育的财权属财政与计划