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探索支持基本公共服务均等化财政和人事体制 　　党的十七届五中全会把完善基本公共服务体系放在重要位置，提出“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”较前几次党的重要文献，十七届五中全会在推进公共服务体系建设上的思路更加明确了。 　　有关部门正在根据十七届五中全会全力以赴制定《“十二五”时期基本公共服务体系规划》，把基本公共服务的最低标准以及中央和地方的财力与事权放在重点专项规划的重要位置。 　　在中国存在城乡、地区和社会巨大差别情况下，建立一个与国家基本公共服务体系相适应的公共财政体制和人力资源配置体制是推进基本公共服务均等化要着力解决的问题。 　　现阶段的全国性基本公共服务均等化可界定为，中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准（设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准），在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。基本公共服务可及性是建立在高度城市化、社会结构同质性比较强的基础上的，而中国的情况恰恰相反。中国的基本公共服务均等化需要在财政体制改革、政府责任划分、城市化进程加速、城乡分割打破的基础上实现公共服务的可及性，所以我们说它是一个过程。在实现全国性基本公共服务均等化的过程中，中央政府主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进。 　　我国是一个拥有五级政权的国家，划分各级政权在公共服务供给中的角色尤为困难。首先，目前非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排;各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清，责任不明；中央政府有关政???文件在涉及政府间关系问题上过于模糊，不利于政策实施。中央政府在分税制后，自然要提高中央占整个财力分配的比重，履行中央政府转移支付、支持中西部、农村地区以及经济欠发达地区的职能；省级和市级财政作为地方财政的高端，也着力提高自己在财政分配中的比重，最终苦了基层财政，主要是县乡财政。而县乡政府是基本公共服务的直接提供者。 　　其次，我国业已形成的转移支付制度还不完善。由于标准不明，各项转移支付缺乏可靠的核算依据，转移支付形式过多，导致转移支付管理分散。具有财政能力均等化意义的“一般性转移支付”规模不合理，作用不明显，建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项转移支付缺乏科学分配依据，种类繁多，在整个中央转移支付中的比重偏大；申报方式随意，分配方式不规范，加上省级以下财政转移支付制度建设落后，很难达到预期目标。 　　改革开放以来，财税体制几经改革，但距公共财政的目标还相差甚远。主要表现在,中央财政收入占整个国家财政收入的比重在不断上升，但中央财政支出的比例却在不断下降，形成非对称性财政分权的格局。我国转移支付制度的问题是：“各级政府之间的事权划分不清，转移支付制度缺乏可靠的核算依据”。“转移支付形式的多样化，极易导致转移支付管理分散”。“具有均等化效果的‘一般性转移支付’规模不合理，均等化作用不明显”。“建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项拨款，难以体现中央政府的政策意图，且分配很不规范”。“省以下财政转移支付制度建设落后”。①“在省内，税收收入和转移支付的分配成为一种‘向下滴漏’过程，即上级政府根据不规范、各地差别很大的标准决定分配多少给下级政府。这个过程对县、乡镇和村等基层政府机构弥补其支出职责与收入来源缺口是雪上加霜”。② 　　按目前分税制的发展和改革思路来推进基本公共服务均等化战略，至少必须考虑五个问题：建设服务型政府，这是中央政府既定的改革目标；完善公共财政制度，这也是中央政府的既定目标;合理划分各级政府的公共事务责任和财权，也是中央的既定目标；制定基本公共服务的标准，这是“十二五”时期国家基本公共服务体系试图解决的；建立均等化需要的转移支付制度，这个问题中央也提出了，需要下一步解决。 　　一般来说，在发达国家，与基本公共服务均等化目标相关的不均等问题有四个方面，区域差别、中央（联邦）与地方政府的财政收入和支出差别（纵向不均等：中央或联邦政府财政收入快于、大于地方政府，地方政府的财政收入慢于、小于中央或联邦政府，但其财政支出却快于、大于中央或联邦政府），地区间的财政收入和支出不均等（横向不均等）、居民收入差距。在我国，还要加上一个城乡差距。纵观世界历史和经验，大部分国家的均等化政策和战略也主要是为了提高政府间的财政能力均等化