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村民自治困境出路探析 　　摘要:村民自治推行的二十多年来成绩斐然,但也存在着很多的矛盾和困难:一些地方的村民自治流于形式,村“两委”之间的矛盾难以化解,乡镇对村民自治过度干预,村委会变成乡镇的“二级政府”,村民自治的“四个民主”无从实现等等。在分析村民自治困境的基础上,对其出路作一些探索性的研究和建议。 　　关键词:村民自治;村委会 ;乡镇政权 　　中图分类号:F32文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)22-0039-02 　　 　　村民自治对中国的政治文明建设影响重大。围绕村民自治的学理意义和实践意义,中国的思想界有着很大的争论,这种争论本身能够发挥重要的传播政治文明的作用。 　　村民自治有可能成为中国民主建设的突破口,有学者把村民自治看成是“中国第二次以农村包围城市的革命”。然而村民自治所遇到的困难远大于其已取得的成绩,村民自治还有许多不如人意的地方。 　　一、村民自治面临的主要困境 　　1.处理好村委会和党支部的关系已成为公认的难题。村委会和党支部的关系被简称为两委关系,两委关系主要表现为权力关系,即两者对权力的诉求。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定,村党支部是农村各种组织的领导核心,讨论经济建设和社会发展的重要问题。《村民委员会组织法》虽然在第3条规定了村党支部的领导核心,但在关于村委会的职责的规定中,又几乎包括了所有农村经济建设和社会发展的重大问题。我们一方面强调党支部是领导核心,另一方面又强调村民委员会是自治组织,法条规定的模糊性、重叠性使得农村有可能出现两个权力中心,这是农村两委失调的制度性根源。由此导致了两委在对己有利的原则下,分别依照《工作条例》和《村民组织法》的有关规定,争夺对村级权力的主导权。目前很多村的两委权力还达不到均衡状态,出现了党支部集权、村委会集权和党支部与村委会互相争权这三种主要的两委关系形态。两委关系的失调使村民自治的本质――村民当家做主无从实现,不仅影响到了农村经济的发展和社会的稳定,挫伤了农民的政治参与热情,影响了村民自治的深入开展,而且还损害了党在农村的形象,削弱了党在农村的领导地位,总之,两委关系的失调,“既影响了村里工作,又损害党支部、村委会的形象。”(胡锦涛语) 　　2.一些乡镇政权对村委会的过度干预。中国是单一制国家,各级政府之间实行下级服从上级的统一领导,但又充分发挥下级的主动性、积极性的原则。在统一领导下中国上下级政府之间事实上形成了一种“压力型体制”,上级政府将各项经济、政治和社会任务、指标逐一分解给下级政府,并以完成情况作为考核、评价下级政府“政绩”的主要标准。通过层层政府传递压力,处在行政链条最底端的乡镇成了最终的承受者,担负了许多本该由上级政府承担的公共事务。而乡镇政府承担的公共事务大多又直接跟农民相关,乡镇政府想要顺利完成任务,必然具有强烈的控制村级权力运行的倾向,这是目前一些乡镇过度干预村民自治的直接性原因。 　　制度设计也为乡镇控制村委会提供了便利条件。虽然《村组法》明确规定乡镇政府和村民委员会是“指导”与“协助”的关系,但《村组法》同时规定了村党支部和村委会是领导和被领导的关系,而村党支部直接受乡镇党委领导,乡镇长一般也是乡镇党委副书记。这种权力格局为乡镇控制村委会提供了合理、合法的便利条件。 　　乡镇对村民自治的干预主要通过操纵、控制村委会的选举进行。在中国的村委会选举中,既没有一部专门的关于村委会选举的法律,也没有一个独立于行政部门的专门的选举机构,在村委会的选举中,由县乡组成的指导小组对村委会的选举实行指导。指导小组通过制定选举方法、控制人事和物质等资源而对村委会选举的各个环节实施严密控制,使村民选举的独立性紧紧受制于政府的行政干预,农民在选举中的权利被基层政府的行政权力冲淡或压制。不可否认,没有政府的帮助、指导,村委会选举是无法正常进行的。 　　乡镇对村民自治的深度干预还表现在对村委会成员的任意免职上。虽然《村民委员会组织法》第11条规定,“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。但是湖北省潜江市人大代表姚立法在2002年新一轮村委会选举之前进行了一次普查,发现该市第四届村委会自1999年换届选举到2002年5月,329位选举的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布撤换(含免职、停职、降职、精减、改任他职等)的达187人,占总数的57%。被撤换的村官和相关乡镇都声称己方处于“两难境地”[1]。 　　3.除民主选举外,民主决策、民主管理和民主监督在村民自治中难以实现。《村民委员会组织法》第2条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民自治以来,中国基层民主在民主选