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环境管制从管理到治理转变 　　摘要：环境管制旨在应对因资源环境消费而产生的外部性问题，它通过三种不同类型政策工具的运用得以实施，即：命令与控制型、基于市场型以及自愿型。对政府而言，这意味着三种具有不同交易成本发生和负担机制的管制手段选择。环境管制的发展沿革包含了一种政府在管制过程中不断减少交易成本的尝试，这种努力使得在最新的环境管制形态――自愿环境协议中，企业、非政府组织等多元社会主体共同形成决策并参与管制的实施，分担改善环境质量的社会责任与成本投入，环境管制因而实现了从管理到治理的转变。 　　关键词：环境管制；交易成本：治理 　　中图分类号：F205　文献标识码：A　文章编号：1003－3890(2011)03－0005－07 　　 　　一、引言 　　 　　资源环境是一种不具有排他性但具有竞争性的共有资源。前者意味着要将特定的个人排除在享受这种物品的效用???外，通常很难做到或者不可能做到；后者则是因为人类对这种物品的消费超越了自然界的承载能力，仅仅依靠自然因素作用于资源环境的再生和恢复，非但不能满足人类发展的需要，甚至会对人类生存构成现实而紧迫的威胁。倘若要将资源环境的供给水平维持在人类社会可赖以持续发展的基线之上，则离不开人类劳动的介入，而这意味着每增加一个单位的资源环境消费必然发生相应的成本投入。这种投入，诸如节能降耗或是污染整治等各种改善资源环境供给水平的活动，其受益对象必定是不特定的多数人。也就是说，资源环境所固有的非排他性阻碍了私人主体从对这种准公共物品的供给之中获得与其供给水平具线性关系之经济利益的市场机制发挥作用，即存在所谓的外部性问题。因而私人主体基于自身利益的考虑，往往不愿意投身于资源节约与环境保护，但这并不等同于他们会自觉地减少对这些共有资源的消费。市场配置资源的失败需要政府的干预和介入，这种干预和介入构成了环境管制的内容。 　　政府管制的目的在于制止不充分重视社会效益的私人决策。作为一种社会性管制，环境管制专门针对资源环境消费中产生的外部性问题由“政府通过制定相应的政策与措施对企业的经济活动进行调节，以达到保持环境与经济发展相协调的目标”。环境管制可以通过三种不同类型政策工具的运用得以实施：其一，命令与控制型(command andcontrol approach，以下简称CAC)，又有学者称之为直接强制型，这类手段以环境法律法规为基础，采用标准、许可证和配额等形式；其二，基于市场型(market-based instrument，以下简称MBI)，这类手段遵循价格机制，采用税费、补贴、可交易之许可证或配额等形式，以相关领域立法为强制实施的保障；其三，自愿型，这类手段具有当事方自愿和多元协商合作的成分，采用自愿环境协议的形式，旨在建立以改善环境质量，提高资源利用效率为目标的政府、企业与其他组织间的相互制约关系。环境管制自20世纪60年代出现以来，一度以CAC为绝对主导，但为应对不断变化发展的环境问题和在管制实践中呈现的诸种纷繁复杂症状，MBI以及自愿型政策工具先后于20世纪八九十年代被投入使用，并与CAC共同构成了当今环境管制手段的完整集合。环境管制的沿革反映了管制主体一政府对改善管制效费比的不断尝试，这种努力的结果使得更多的社会力量参与到环境管制中来，多元主体共同形成决策并参与管制的实施，分担改善环境质量的社会责任与成本投入，使环境管制实现了由公共部门对私人部门的单向度“管理(management)”向公私部门以及社会上其他行动者之间多向度“治理(governance)”的转变。 　　 　　二、交易成本范式下的政府环境管制 　　 　　一项环境政策是否能够获得成功，一个关键的评估标准就在于其是否成本有效，即需要回答这样一个问题：在投入一定成本的情况下，政策实施是否最大限度地改善了环境质量?或者说，在环境质量得到一定改善的情况下，政策实施是否耗费了最小的成本?传统的政府干预经济理论认为，政府拥有完全信息，政府所做的决策总是更周全、更明智，政府运作总是高效率低成本的，因此在出现“市场失灵”的情况下，政府的干预和介入一定能解决问题。换言之，政府管制总是有效的。但事实并非如此，原因在于这种政府干预经济理论离不开新古典经济学的一个重要前提假设即交易成本为零，而现实世界中的情形往往是交易成本为正。科斯将交易成本视为“使用价格机制的成本”或“市场交易成本”；迈克尔?屈迪奇把交易成本定义为三个因素：调查和信息成本、谈判和决策成本以及制定和实施政策的成本嘲；马修斯则认为，交易成本包括事前准备合同和事后监督及强制合同执行的费用。王俊豪教授将政府管制的立法和运行成本等予以加总得到政府管制成本，通过与政府管制收益，即消费者支出数量的减少和生产者因效率提高而增加的收益相比较，得出只有当政府管制的收益大