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环境分析与地方性环境税征收研究 　　◆ 中图分类号：F813 文献标识码：A 　　内容摘要：基于环境分权理论，地方政府应对其辖区内的环境承担保护责任。而环境税是地方政府进行环境管理的重要工具之一。本文探讨了我国开征地方性环境税的可行性，并在此基础上提出了相关的政策建议。 　　关键词：环境分权 地方政府 环境税 　　 　　环境分权、环境税与地方政府环境保护责任 　　 　　在多级政府体制下，由哪一级政府承担环境保护责任是环境政策制定中的一个核心问题。在环境保护实践中一般有两种选择，一种是集权式的保护方式，即由中央政府对全国各地区的环境统一承担保护责任，各地方政府只是起到执行中央政府政策的作用；另一种是分权式的保护方式，即由各地方政府各自对自己辖区内的环境承担保护责任，自主确定本地区的环境政策。 　　和分权式的环境管理相比，集权式的保护方???的缺点是中央政府对各地区的异质性不敏感，很容易出现对全国施加统一的环境标准的情况。而实际上，一些地区可能偏好于高质量的环境，一些地区则想要低水平的环境质量；同时，在环境治理成本方面由于地理位置、技术状况等因素各地区也可能存在很大的差异。相比所有的地区自主决定自己最优的环境政策，全国统一的环境规制标准无疑是有福利损失的。另外，分权式的环境管理也可以使地方政府能够有较强的激励和更多的空间进行政策试验，实施政策创新。当某地采取创新性政策时，其他的地方往往会进行学习和模仿（Oates,2002）。因此，在不存在地区间溢出效应的情况下，由地方政府对仅限于其辖区范围内的环境事务执行规制控制，承担地区环境保护责任，无疑是一种有效率的制度安排。 　　在分权的治理模式下，地方政府可以根据本地区居民的偏好和当地企业的生产技术条件等具体情况自主确定最优的地方环境质量标准。环境保护目标确立以后，在政策工具箱中有多种工具可供地方政府选择用来对地区环境进行规制，如传统的“命令-控制”型工具以及基于市场的环境规制工具包括环境税、可交易排放许可权、财政补贴等。其中环境税是地方政府的优先选项之一。 　　环境税是一种价格型环境管理工具，是对某些污染活动所引起的社会边际损失征税，是一种庇古税。和其他的规制工具相比，在地方层级上环境税有以下优势。 　　第一，由地方政府管理环境容易出现扑向低层（race to the bottom）的竞争情况，即由于制造业和商业活动的流动性，地方政府出于担心环境改善的收益会被资本流向其他低环境标准的地区带来的损失所抵消甚至超过，倾向于拒绝单方面采纳会增加企业的生产成本、阻碍经济发展的高环境标准，从而造成环境的恶化。而环境税的设立则给地方政府提供了一个重要的收入来源，保护环境有利于增加地方政府的财政收入，强化了地方政府的环境保护激励。 　　第二，与传统的“命令-控制”型环境规制工具的统一标准规制不同，地方政府使用环境税进行规制可以使污染者根据自身的减污成本和减污技术自主的决定排污量。在经济激励下，各个排污者的边际减污成本会相等，从而在减污者之间有效配置减污努力，大大减少减污成本。同时，针对环境规制会对工业部门的国内和国际竞争力产生负面影响的担心，地方政府还可以根据具体情况以对节能项目投资补贴等形式把一部分税收收入返还给纳税者。由此在获取环境红利的同时把对本地区经济发展的影响降到最低，减少地方政府面临的社会政治压力。 　　第三，在地方环境治理支出资金不足的情况下，环境税收入为环境投资提供了可靠的资金保障。与环境有关的税收收入可以作为政府的专项公共基金或特殊目的预算拨款，用于废物处理和废水处理等具有地方公共品性质的环保项目，以改善地区环境质量，提高当地居民的健康水平。 　　 　　地方性环境税在我国的适用性分析 　　 　　自20世纪90年代末期以来，关于在我国征收环境税的讨论一直在学术界和决策层进行。很多学者基于我国面临的日益严峻的环境压力以及经济社会可持续发展的考虑，主张在我国尽早开征环境税，并提出了各种具体的征收方案（如计金标、高萍，2008；丁芸，2010等）。但鉴于环境税征收的复杂性以及可能对宏观经济造成的冲击（阎锐，2009），其征收不宜一步到位，比较可行的措施是先行试点征收地方性环境税，把一些对区域或局部环境有影响的污染因子纳入征收范围，在积累相关经验以后再考虑征收中央性的环境税，最终形成中央和地方两级的环境税征管体制。 　　（一）在我国征收地方性环境税有良好的制度基础 　　我国目前实行的主要环境管理经济手段是排污收费制度，该制度建立于1982年，迄今已有近三十年的历史。排污收费制度实行的是属地征收原则，即排污费由企事业单位所在地的环境保护主管部门征收；各地区根据本地区的实际情况确定征收范围和收费标准，收费收入主要用于本地区的污染防治工作和当地环保部门的建设