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特殊区域整合新思考 　　2006年全国海关关长会议上提出:特殊区域整合的目标是“通过对现有各类特殊监管区域和保税监管场所进行功能整合，使其基本具备保税加工和保税物流两大功能，实施统一的配套政策和管理措施，形成既监管到位又服务到位的综合型海关保税监管区”。特殊监管区域该怎样整合，专家学者和海关人士各有自己的看法。 　　 　　 　　国家发展和改革委员会对外经济研究所所长 　　张燕生 　　 　　从发展方向来看，特殊监管区域主要在功能上进行整合。自1990年上海外高桥保税区设立以来，保税区的功能主要是沿着两个方向转型升级，一是保税物流功能沿着区港联动、保税物流中心（A型和B型）、保税港等形态向前发展，未来的方向可能是成为以综合物流、离岸金融、资讯、综合运营等复合功能为主、以加工制造为辅的自由港或自由贸易区。另一个方向是沿着加工贸易的功能向出口加工区、跨境工业园、附加保税物流等综合功能的海关特殊监管区域的方向延伸拓展，未来的方向可能是成为以加工贸易为主、辅以保税物流、全球维修、售后服务、以市场推广为主的研发等综合或专业功能的自由贸易区。这两个发展方向，既是来华投资的跨国公司从简单的加工组装向高增值、多样化、综合性的制造和服务功能转型升级的结果，更是中国经济结构转换、效率提高和加工贸易转型的要求，目前正处于快速变化的过渡时期。 　　随着功能的整合，监管方式必须有所突破。监管政策整合应本着以下原则:一是统一的原则。目前不同直属关区、甚至隶属关区的同类特殊监管区域之间，在政策执行过程中有很大的差异。政策执行的不统一，造成了企业的误解，损害了海关执法的权威性。因此，应进一步建立海关特殊监管区域的管理规范、执行程序及监督办法，并通过加强培训和信息技术的运用，尽可能地统一基层部门的执法尺度，降低监管的随意性，提高人力资源的效率，为提高通关和海关监管效率，并加强统一的后台决策支持系统建设;二是平衡的原则。从特殊监管区域的发展导向而言，必须遵循开放导向和企业导向，这是由国家长远发展利益所决定的。但特殊监管区域企业所有??关便捷的获得，都是以海关监管成本、监管风险的上升为代价。因此，必须兼顾“依法行政、为国把关”与“服务经济、促进发展”。如果监管区域内某项业务的发展，涉及国家的长远利益，那么监管部门必须让路，必须承担起相应的成本与风险。而如果某些监管措施仅仅涉及个别企业的局部利益，则不能过分迁就。 　　特殊监管区域的未来是实现“境内关外”、“一线放开，二线管住”的目标，在这个过程中，海关特殊监管区域的整合应该在试点的基础上，总结经验逐步推广，形成一套规范、透明、高效、便利的发展模式，为建设一批有中国特色的自由港和自由贸易区奠定基础。 　　 　　 　　商务部国际贸易经济合作研究院副院长 　　陈文敬 　　 　　从功能划分看，我国各类监管区功能的重叠部分较多，由于功能存在重叠，导致一些特殊监管区所确定的目标企业群并无明显差别，如出口加工区管理部门和企业均不了解何种类型的企业适宜或不适宜进驻出口加工区发展。同时，出口加工区与其他海关特殊监管区之间在招商引资、扩大规模等方面存在激烈竞争。特别是由于保税区与出口加工区之间存在功能的重合，容易使企业产生“寻租”行为，这也容易造成各特殊监管区竞相提供优惠条件，降低价格，不利于总体经济发展。 　　当前的任务是应根据我国经济发展的总体要求，结合各地经济发展的实际情况，适当拓展出口加工区功能，促进出口加工区与其他类型海关特殊监管区的功能整合，并朝着自由贸易区（Free Trade Zone）的方向发展。 　　建议在没有建立保税区、保税物流中心等海关特殊监管区的地区，充分利用出口加工区现有的基础设施条件、管理机构和监管资源及高效的信息化管理手段，在出口加工区内开辟保税物流区。建议将研发、售后服务等未实现实质性加工的企业行为集中在保税物流区内，允许境外企业在不改变物权的情况下存放商品，允许核定资质的企业在该区内从事国际贸易、国际采购和配送，以及提供分装、拼装及其他的简单加工和增值服务等。保税物流区的规模不宜过大，应仅作为出口加工区的辅助功能，而不改变其以先进制造业为主体的产业结构和发展方向。 　　在已建有保税区、保税物流中心等海关特殊监管区的地区，要加强同其他海关特殊监管区的功能协调，明确各自的发展定位，突出特色和发展重点。如出口加工区的功能设置应“以出口加工制造为主、以贸易物流等功能为辅”，保税区的功能设置则可以反之，从而使得两者在招商引资、企业定位等方面形成合理的分工与合作。同时，要加强出口加工区同其他海关特殊监管区的政策整合和功能协调。 　　 　　 　　上海海关加工贸易监管处副处长 　　顾倍奋 　　 　　按照上海地区特殊区域整合发展的愿景模式，上海海关对各类特殊区域分别制定了