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经营土地与保护耕地协调机制研究 　　摘 要：近年来，我国由于城市化、工业化速度加快以及对经营土地的错误理解，使得耕地面积锐减，也使得我国人地矛盾越来越突出。在经营土地过程中，如何有效保护耕地，协调人与土地的关系，成为一个不可忽视的重要问题。首先对土地出让制度、土地所有制形式进行了分析；然后从现有土地法规等制度设计角度，分析了造成耕地锐减的原因；最后，从提高城市土地利用效率、改革征地制度、整顿开发区、实施财产税等方面提出了保护耕地的对策措施。? 　　关键词：经营土地；耕地保护；协调机制? 　　中图分类号：F3文献标识码：A文章编号：1672-3198（2009）01-0070-03?? 　　 　　耕地是土地的最基本形式，也是农业最为基础的生产资料。一个国家的国民经济和社会稳定及健康发展都离不开耕地的合理开发和利用，尤其是像我国这样一个对土地高度依赖的农业大国，耕地的地位与作用就显得尤其重要。? 　　我国正处于城市化和工业化的加速发展时期，在此过程中对耕地的占用不可避免。但是存在于我国经济建设指导思想上的偏差、土地管理制度设计的缺陷以及各级政府对于经营城市、经营土地理念的错误理解，片面地追求“以地生财”的思想，认为经营土地就是尽可能多地出让土地换取资金，导致耕地面积锐减。1996年我国共有耕地19.5亿亩，到2002年底减少为18.89亿亩，平均每年减少1000余万亩。2007年，我国耕地面积又比上年减少了1.32%，建设用地净增加了40.9万公顷，其中占用耕地19.65万公顷。因此，探寻经营土地过程中耕地锐减的原因，采取措施保护耕地已成为当务之急。 ? 　　 　　1 耕地锐减的原因? 　　 　　1.1 城市化、工业化的高速发展? 　　我国目前正处于城市化加速发展的阶段，即所谓城市化率由30%向70%加速发展的时期。该时期城市化水平与工业化水平、GDP增长呈正比，而城市化水平的提高必然伴随着城市规模的扩大、建设用地的增加。? 　　1.2 政府出让土地的成本差异? 　　政府出让的土地主要来源于两个方面：一是从集体土地征用而获得的新增建设用地；二是政府通过旧城改造获得的土地和依法收回的各种国有土地。? 　　新??建设用地，由于种种原因土地取得成本较低，往往能取得投入少、收益大的效果；并且多数情况下，土地征用费由开发商支出，政府新增建设用地可以说是“无本万利”。加之，占用农地引进项目产生的招商引资政绩，还有可能产生新的税源，也推动着占用农地愈演愈烈，屡禁不止。因此，在土地供应量有较大弹性的情况下，新增城市建设用地能使当地政府的经济收益和政绩做到投入少、产出大，积极占用农地必然成为各地发展经济的首要选择。? 　　另一方面，由于具备拍卖条件的土地往往位于开发条件较好的城区，土地多为熟地，土地取得成本和开发成本较高。在旧城改造中，由于地块的拆迁量过大、政府运作不当及其他原因，有可能使土地的出让价低于土地取得的成本，而且拆迁国有土地获取土地收益的风险往往比征用农地的风险大。因此，各地政府在获取土地收益时，往往情愿占用农地，而不愿拆迁国有土地。? 　　同时，用地者有偿取得被圈占的土地使用权往往要比取得城镇存量建设用地付出的代价小，而且在这种土地上搞建设不必做拆除等活动，免除很多麻烦，致使用地者使用新增建设用地的“积极性”也是很高。? 　　1.3 土地所有制形式的影响? 　　宪法规定了我国目前土地的国有和集体两种所有制形式：即城镇的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城镇郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，不得买卖土地或者以其他形式转让土地。这样的土地所有制安排出现了以下几个问题：? 　　一是集体土地所有权的虚无性。虽然法律规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。例如，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，但在村民现有民主法制知识缺乏和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。 ? 　　二是集体土地被征用为国有土地的不平等性。我国不允许集体建设用地进入市场，集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行，并且对集体土地的征用具有明显的计划经济痕迹。同时，国家是以补偿价值，而不是以交换价值征用集体土地，即低价征用；而各地