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论实施农民转移与住房置换战略保障主要农村制度创新 　　摘 要：农民就近转移与住房置换战略的协调实施，将会有效减少农业人口、促进农村城镇化和加快社会主义新农村建设。但施行这一战略，要求解决主要农村制度的创新和如何实施创新问题。而能否成功实施此战略的关键，就在于对诸如户籍、农村土地承包经营管理和宅基地制度等主要农村制度的创新和创建。 　　关键词：农村制度创新；户籍制度；土地承包经营制度；宅基地制度 　　中图分类号:F323.89文献标志码:A 文章编号:1673-291X（2008）15-0042-02 　　 　　宁夏县域内农民就近转移与住房置换战略的协调实施，将会有效减少宁夏农业人口、富裕农民；加快宁夏以县城（县级市）、建制镇、乡集镇及中心村建设为主要内容的农村城镇化；推进农村产业集中、人口聚集、土地集约、基础设施和公共服务设施的集合，引领宁夏农民尽快走向“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的社会主义新农村。 　　 　　一、户籍制度创新 　　 　　1.取消农业户口和非农业户口性质划分 　　宁夏应全部取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，按自治区行政区划和在居住地登记户口的原则建立城乡统一的户口登记管理制度，从而实现宁夏城乡公民身份在法律意义上的平等。让所有公民在同一制度平台上仅凭个体能力（资金、技术、知识等）平等参与市场竞争，初步打下城乡统一的劳动力市场基础，方便宁夏农民择业和转移。我们的调查说明，少数人对取消城乡二元户口性质划分可能会影响社会稳定的担心没有根据：中国西部地区的广西、重庆、四川、陕西和云南，在革除二元户口性质划分后并没有引起经济、政治、社会的动荡；截至2007年，在发达和较发达的东中部地区已经施行和宣布施行城乡户口登记管理一体化的10个省市，也没有出现政治、经济和社会不安定问题。 　　2.取消农村城镇人口准入指标和准入门槛 　　农村城镇（含县城、县级市和建制镇）的户口要全部放开，既要取消传统户籍管理沿用的城镇准入指标，又要取消第一轮户籍改革时为大中小城镇设定的准入门槛，让市场或价格直接调节农民的流向??流量、定居和择业。这一制度创新可以降低政府对人口迁移的管理成本，提高农民转移效率；更为重要的是，只有依靠这样的户籍制度创新才能充分实现城乡人力资源的优化配置。 　　全面放开农村城镇户口、废除进城门槛，不会使农民不顾一切涌进城镇和导致太大的农业人口流动风险。因为，农民在向心仪的农村城镇转移之前都会搜集相关信息、进行最起码的成本收益分析。即便是部分农民考虑不周流入了城镇，假如没有稳定的收入来源和栖身之处，不论这个城镇如何美好，他们中大部分都会自动返回近在咫尺的家乡农村。有人认为，城镇不设置门槛会使农民过量流入，以至于在城镇边缘和城中村形成类似于拉美国家大城市的贫民窟。我们在对宁夏境内各县市的调查中，也发现部分城镇存在类似贫民窟（比如，银川市红花渠两岸的城中村、固原市原州区清河路至东红村两侧的平房区，以及部分县市城区的城乡结合部等）。但我们认为，对这一现象也要进行理性分析与思考：试想，既然农民宁愿生活在城镇“贫民窟”而不愿回到农村，这岂不是清楚地表明，他们在城市“贫民窟”的生活质量要高于农村吗？既然如此，我们为什么还要违背农民意愿、不许他们在这里居住和生活呢？现行准入门槛阻止农业人口自由进入农村城镇参与城市劳动力市场竞争，不符合社会主义市场经济所要求的公平原则和增进福利原则。如果说，城镇政府没有为这些新的城镇建设者兴建福利房的经济实力，但总是有承认和保障农民工在城镇自由居住的能力。 　　其实，包括“贫民窟”现象在内的“城市病”在更多层面上是一个技术上的问题、城市管理上的问题和城市本身发展过程中的阶段性问题，而非农民流动本身必然产生的问题。发达国家依靠经济发展和科学的城市管理已基本上治理好了“城市病”，同样，中国的城市政府也有能力解决“城市病”问题，城镇政府不能总是以“城市病”的存在为理由限制农村人口向城镇的转移。至于一些发展中国家在城市化过程中所出现的“城市病”问题，关键原因在于这些国家的城市政府管理不力，或者说官僚主义严重以及城市管理效率低下等方面，而不在于放松对农业人口进城的限制。 　　 　　二、农村土地承包经营制度创新 　　 　　单一的户籍制度创新无法完全消除施行农民转移与住房置换战略的障碍，还必须与相关农村土地制度的实质性创新相结合。2001年户籍改革允许农民“带土”进入县级以下城镇，但仍然禁止农民处置其承包的土地。农民不能把土地使用权转化为货币资本，因而不能彻底“离土离乡”、融入城镇，只能选择城乡两栖、亦工亦农的“农民工”生存方式。这种农业人口的虚假转移现象，阻碍宁夏农村城镇化进程，妨害农业人口向非农产业和城镇的有效转移，不利于农业规模化经营，推迟农村