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试论地方政府间横向关系规范化 　　改革开放后，随着中央对地方的权力下放和市场化改革的推进,极大促进了各地区之间的经济合作，其直接结果是发展了各地区政府间的横向合作。放权让利的改革方法使地方政府独立利益主体的地位得到巩固，在经济生活中的表现越来越具有“经济人”特征，这又阻碍了各地区政府间横向关系的发展，因此必须采取措施加以规范。 　　 　　一、规范地方政府间横向关系的必要性 　　 　　地方政府间横向关系主要是指地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系，本文所阐述的特指各地区政府之间的关系。随着改革开放的不断深入，地方政府的自主权力不断扩大，地区间的联系越来越紧密，省际间经济合作组织不断涌现，如西南五省七方经济协调会、西北五省(区)经济协调会、苏浙沪省(市)座谈会、泛珠三角区域合作与发展论坛等。地方政府间横向关系如何定位成为各级地方政府的主动渴求。对此，国内许多著名学者都有论述，但绝大多数都把聚焦点集中于中央与地方政府之间的关系，对地方政府间横向关系协调问题的研究则很少。因此理顺和发展各地区政府之间的横向关系，对推动我国地方政府间关系的健康发展具有重要的理论意义和现实意义，亟需加强研究。 　　针对我国地方政府间横向关系的现状，本文要解决的问题是：如何分析各个地方政府进行区域合作的基点，如何通过具体措施、基本原则和新的分析视角的合理设计来达到一种既能满足各方需求，又能满足易于实现区域经济一体化要求的地方政府行为的约束机制。 　　 　　二、地方政府间横向关系发展中的制约因素分析 　　 　　在传统的高度集中的计划经济体制下,实行以“条条”为主的集中统一管理体制，地方政府完全从属于中央政府，这一时期政府间横向关系的基本特点是纵向主导、横向阻隔，会产生竞争，但极少有合作，更没有合作机制。政府间横向几乎不存在直接关系，只是偶尔有些公务往来，如“西料东运”“南粮北调”。尽管其间有过一些调整，但在改革开放之前基本上维持了这种格局，这在很大程度上阻碍了横向的地方政府间关系的发展。改革开放以后，随着中央对地方的权力下放和市场化改革的推进，极大促进了各地区之间的经济合作，发展了各地区政府间的横向合作。 　　有学者指出，以经济协作为基础的地方政府间的横向合作，不仅有利于本地和本地区的经济发展，而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡，从而推动整个国民经济的发展。因此，地方政府间合作的发展是符合中国社会和经济发展潮流的，是具有积极意义的。但是放权让利的改革方法使地方政府独立利益主体的地位得到巩固，在经济生活中的表现越来越具有“经济人”特征，这又阻碍了各地区政府间横向关系的发展。首先，地方政府在区域分工贸易、区域要素流动和区域产业转移方面实施地方保护主义。在市场经济逐步趋于成熟的今天，各地区在经济上存在着一定的竞争关系。一些地方政府出于自身利益的考虑，在行政区范围内构筑了自我封闭、自我配套的经济结构体系，人为地进行“超经济强制性”封锁。主要表现为有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，人为分割要素市场，使区域性有序的、竞争的统一市场难以形成。在区域经济发展过程中，行政区域基本是各自为政，缺乏系统的地区协调发展规划，工业生产门类齐全自成体系，造成重复建设和地区产业结构趋同等。地方保护主义使区域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向，加强了地方政府间相互分离的趋势以及地方政府对中央政府的离心倾向，成为危及整个社会稳定与协调发展的潜在因素。其次，区域间公共物品供给不足和公共事务治理缺位问题迫切需要协调好地方政府间关系。社会的发展使政府管理的事务日趋复杂，各级政府常常面临许多需要联合起来共同解决的问题。各个地方政府追求自身利益的最大化决定了搭便车和“公用地的悲剧”出现。再次，在处理地方政府和企业的关系以及地方政府的经济职能定位上，也需要规范地方政府间关系，改变“政府供给主导型制度变迁方式”。市场经济条件下，地方政府的经济职能主要是为经济发展营造良好的市场环境和投资环境，提供公共物品与服务，尽量避免或减少直接干预经济。在体制转型时期，中央政府对企业的直接干预减少了，但地方政府出于自身利益的考虑，对企业的直接干预却增加了。因此要实现区域经济一体化，必然要求把管理型政府变为服务型政府，推进政企关系规范化。 　　区域经济发展中的冲突存在与条块分割的政府管理体制分不开，更与当前地方政府间缺乏交流与合作有着直接的关联，这一点在学术界已达成共识。与此同时人们开始反思地方政府间交流与合作这一目标的合理性问题，是不是地方政府间交流与合作越充分越好，是不是地方政府间的交流与合作能解决当前地方政府间横向关系的一切问题。从目前的实际情况来看，我国区域经济合作的阻碍因素仍然存在，比如以中心城市为基础的区域经济圈的建立有可能对周围地区造成“空吸”现象，甚至在很多时