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财政支出约束优化框架分析 　　摘要:财政支出约束必须以规范化的程序为基础和前提,但程序不能保证结果正确#65377;从目标管理角度看,根据财政支出总量约束#65380;支出构成约束和支出结果约束这样一个框架来探讨财政支出约束优化,既能促进财政支出管理目标的实现,又能推进程序的规范化,有利于形成程序与目标相互支持的运作架构#65377; 　　关键词:财政支出约束;总量约束;支出构成约束;支出结果约束;公共财政 　　中图分类号:F810.45 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0028-03 　　 　　20世纪80年代以来,财政支出问题引起了广泛关注,并掀起了世界性的公共预算改革浪潮#65377;本文试图以世界性改革浪潮为背景,结合我国财政体制改革实践,提出并分析财政支出约束优化的框架,进而形成和明确财政支出评价的基本方法#65377; 　　 　　一、财政支出约束优化的总体思路 　　 　　财政支出约束优化一直是现代财政支出管理的一个中心议题#65377;关于如何优化财政支出约束,长期以来占主导地位的观点是公共预算程序规范化#65377;无疑,支出约束必须以规范化的程序为基础和前提,规范健全的程序和规则是有效管理必不可少的要素#65377;因为规范化的程序建立了在政府内部进行支出控制的基础,在一定程度上保证了支出信息的准确#65380;统一和及时#65377;如果程序遭到破坏,那么政府就无法有效开展支出管理,无法有效约束财政支出#65377;然而规范的程序并不能为有效约束支出提供充分的基础,并不能必然导出财政绩效的提高#65377; 　　首先,预算程序的规范化无法解决支出总额应是多少的问题#65377;根据规范的程序来运作意味着支出总额是通过支出申请者之间的相互竞争来决定的,只要竞争是全面#65380;公平和权威的,那么就可以认为预算结果是正确的#65377;然而由于没有一个支出机构需要对支出总额负责,而财政资金又是共同财富,这样每个机构都会从自身利益出发申请尽可能多的财政资金,最终会出现“公地的悲剧”#65377;并且由于现实中的支出竞争极其复杂,不同支出部门的动机各不相同,规范的程序难以防范竞争中的合谋#65377;如果竞争变成了合谋,那么正常的程序将无法保证产生令人满意的结果,支出机构不必压倒其他竞争对手,它们可以通过相互串通从共同财富中得到更多的资源#65377;当这种情况发生时,支出总额就会被个别支出决定所控制,预算规则和程序也会遭到破坏或不能有效运作,并且这还会削弱财政资金的配置效率和使用效率#65377; 　　其次,程序规范化不能保证决策者和管理者拥有预算选择所需的足够信息#65377;预算结果受到决策者和管理者在使用财政资金方面掌握信息的影响#65377;但在信息获取方面,规范化的程序并没有特别功用#65377;由于搜集并传递信息的成本较高,并且信息提供者对使用者在覆盖面上具有优势,决策者常常没有适当的信息来做出有效的预算选择#65377;预算的结构则使高层依赖于中#65380;低层,支出者总会通过提供对自己有用的信息来“控制”预算制定者,虽然通过改变信息规则或加强监督可纠正信息的失衡,但这只能起到一时的作用,支出者很快就能找到恢复其信息优势的对策#65377; 　　再次,单纯的预算程序规范化也容易导致支出管理走向片面和僵化,容易固化预算控制者与预算支出者之间的关系,强化两者之间的对立,使支出者处于被动接受规则和遵守规则的地位,因而容易刺激支出者拒绝提供信息或歪曲信息以便在与控制者的对立中处于优势地位,从而削弱控制者形式上的权力#65377; 　　由于规范的程序并不能为有效约束财政支出提供充分的基础,因此优化财政支出约束必须进一步探索其他途径#65377;从20世纪80年代以来世界各国展开的财政改革实践及其经验教训来看,现代财政支出管理中突出目标管理#65380;强调财政支出的实际执行结果是极其必要的#65377;突出目标管理的意义在于:一是预算程序及规则的运行不会失去目标或偏离目标,程序及规则将以目标为导向进行重建;二是程序与目标(结果)紧密结合可构造有效的责任机制与监察机制,明确责任对象,有利于减少信息需求和信息不对称及其造成的影响;三是以要实现的目标为中心为导向来统帅各项管理工作,能够切实推进和保证预算程序向规范化方向发展,从而有利于形成程序与目标相互支持的运作架构#65377; 　　突出目标管理并不是要否定规范的程序,相反是为了让程序得到充实和补充性支持,是为了让程序在反复的运作中能真正把常规性的#65380;惯例性的东西明确和固定下来,以提高程序效率#65377;以财政支出管理要实现的基本目标为中心来构思财政支出约束,展开各项具体的管理工作,这是实现