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城乡一体化与基层社会组织 张高陵 加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七届三中全会对新形势 下推动农村改革发展提出的根本要求，是具有重大创新价值的发展战略。它反映 了我国社会发展中的重大转折，必然要带来国家管理体制和社会治理方式的一系 列变化。城乡基层社会组织的兴起和发展是我国城乡经济社会发展一体化中的一 个新现象，在城乡的社会治理发展、演进中正在产生积极的作用。研究和分析我 国城乡基层社会治理中存在的问题及原因，重视城乡基层社会组织在城乡治理方 式变革和完善中的重大意义，采取积极措施扶持城乡基层社会组织发展和推动基 层政府职能转变及体制创新，对于改善城乡的社会治理状况和落实城乡一体化发 展战略有积极的现实意义。 一、城乡发展一体化新格局 党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的 决定》指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改 造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结 构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，建立城乡发展一体化新 格局是理论和认识的重大突破，不仅体现了从国民经济整体上解决三农问题，而 且意味着我国旧的城乡关系向新型城乡关系的转变。“城乡发展一体化新格局” 的提出是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，为推进城乡经济社会协 调发展指明了方向，具有里程碑的意义。 “城乡发展一体化新格局”是从我国农村经济发展新阶段的特征出发，针对 旧城乡关系和中国二元经济结构的态势而提出的，形成城乡经济社会发展一体化 的新格局是指在保持城乡各自特色的同时，保持城乡经济社会制度、机制的统一， 从经济、社会、空间布局等方面融合城乡发展，实现城乡统一互动、共同发展的 新局面，具有新的内涵。 “城乡发展一体化新格局”激励结构和激励机制的新设计：突破城市优先发 展倾向，探索城乡互促的激励机制；健全和完善经济发展各主体之间利益均衡和 激励相容的市场机制；实行以技术创新为导向的工农互动、城乡互促的发展战略；  《社团管理研究》2009 年第8 期。《新华文摘》2009 年第22 期全文转登。 改变各种歧视性政策等。 完善“城乡发展一体化新格局”的制度基础：打破城乡壁垒，取消城乡分割 的一系列制度；完善城乡公共服务均等化的制度基础；完善城乡发展一体化的经 营制度等。 在“城乡发展一体化新格局”中培育新能力：新能力的培育关键是要建立资 源在城乡之间合理配置的市场体系，主要把农业和农村经济放在整个国民经济发 展中统筹部署。加强农村基础设施建设，提高物质资本能力；发展农村教育，提 高农村人力资本能力；深化农村要素市场的改革；发展现代农业，转变农业生产 方式等。 在“城乡发展一体化新格局”中提高组织化程度：组织是一个社会经济增长 和发展的有效载体。在有效的制度安排和正确的激励机制下，大力发展龙头企业 等农业企业组织，有助于延长农业产业链，提升农产品的附加价值；大力发展非 农企业组织有利于加快农村二元经济结构的转化，加快农村剩余劳动力的转移， 加快城市化和工业化步伐；“由于组织能力的制约，农民的利益表达机制、利益 疏导机制、利益调节机制和基本权利保障机制处于形成阶段，结果是农民的人多 之因并未转化成力量大之果，市民的人少却占据着谈判中的强势地位”，大力发 展农村中介组织则有助于改变农民在市场经济中信息不对称和维权谈判能力较 弱而处于弱势地位困境等问题，同时有助于农民规避风险，减少交易成本，提高 农民在城乡一体化发展新格局中的谈判能力。 组织是“人格化”的行动主体，它有自己的行动战略、行动目标和利益诉求， 它可能是经济、社会或者文化领域的行为主体。我国农村是一个组织化程度较低 的地区，这种分散的、零碎的小农经济无法从根本上解决我国农村地区的长远发 展，现行的农村基层政权组织在城乡发展一体化进程中仍然面临诸多矛盾和问题。 20 世纪80 年代以来，以乡镇企业为代表的农村企业组织面临着体制性和产业层 次的困境，亟待转型。真正由农民自发形成的私人合作组织，如农业中介组织， 还处于萌芽阶段，许多政策法规也没有完善配套。现在有一个前提，中国现在的 小农毕竟上是历史上最好的小农，是温饱有余小康不足，这是理论基础。在城乡 发展一体化新格局建设中，必须提高农民的组织化程度。 在城乡发展一体化新格局建设中，要实施以农村为本的发展战略，以小农社 会化为目标，提高农业的组织化程度：一是要大力发展农村的各种经济