论人民调解制度的发展与完善——以建设和谐社会为视角-on the development and improvement of peoples mediation system - from the perspective of building a harmonious society.docxVIP

一、“人民调解”的基本概念及发展历程调解制度是我国司法制度的重要组成部分，它由司法调解、行政调解和人民 调解构成一个完整的调解体系。在这个体系中，人民调解居于重要的地位，是一 项具有中国特色的法律制度。（一）“人民调解”概念及与相关概念的辨析人民调解属于民间调解的范畴，是指在人民调解员主持下，通过说服教育， 规劝引导纠纷当事人互谅互让，平等协商，依照法律、政策和社会公德自愿达成 一致协议，从而消除争执的一种群众性自治的纠纷解决方式。要准确把握人民调解的概念,就要将其与司法调解、行政调解进行辨析。司法 调解，是指在诉讼过程中，由人民法院主持，依法说服教育使诉讼双方当事人互 谅互让，解决纠纷的一种诉讼活动。行政调解是现代社会行政主体管理社会公共 事务，及时化解矛盾和纠纷不可缺少的行政手段，是行政主体作出不具有强制力 的行政事实行为。人民调解、司法调解和行政调解都是解决纠纷当事人纷争的一 种重要方式，采用的方法都是通过说服教育、宣传法律政策，促使当事人互相谅 解达成和解协议，消除纷争，适用的原则基本上都是“自愿原则”、“合法原则”、 “查明事实、分清责任原则”②。三种调解制度之间也有所区别：1、调解机构不同行使人民调解职能的机构是人民调解委员会；司法调解是由国家审判机关即 人民法院来行使；行政调解是国家行政机关对经济和社会生活进行管理的一种手 段，调解机构具有行政管理职能。2、调解的性质不同人民调解是不具有诉讼性质的诉讼外民间调解，是一种群众性自治行为；司 法调解是依照司法程序进行的诉讼行为；行政调解是一种行政管理行为。3、调解的范围不同人民调解委员会调解的是民间纠纷；人民法院调解所有符合法院受案条件的 民事纠纷以及刑事自诉案件；行政调解既可以调解公民与公民之间的纠纷，也可 以调解公民与法人、法人与法人之间的民事、经济等纠纷。② 鲁振纲：《试论人民法院司法调解与人民调解、行政调解的衔接》，《辽宁法治研究》2008 年第 4 期，总第 13 期，第 53 页。论人民调解制度的发展与完善——以建设和谐社会为视角一、“人民调解”的基本概念及发展历程4、调解协议的效力不同人民调解达成的协议是一种群众自治组织调解民间纠纷结果的记录和一般文 书，不是法律文书，没有直接的强制执行的效力；人民法院调解达成的协议和制 作的调解书，是国家审判机关行使审判权的司法文书，与判决书具有同等法律效 力，是法院强制执行的根据；行政调解协议具有行政上的强制力，某些行政调解 协议生效后即具有法律效力，当事人如逾期不履行协议，行政调解机关可以采取 行政手段强制履行，权利人可以把具有法律效力的协议作为申请人民法院强制执 行的根据。③（二）我国“人民调解”工作的发展历程我国的人民调解制度经历了波浪式的发展，从原来极度重视，到受到质疑、 淡化，再到当下重新重视，强调尽量用调解解决纠纷。1、正式建立1954 年 3 月 22 日，中央人民政府政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》， 标志着人民调解制度在我国最终确立，从此，人民调解工作在全国迅速发展起来， 到 1955 年底，全国已有 70%的乡、街道建立了 17 万多个人民调解委员会，调解 人员达 100 万人。2、被迫取消在“文化大革命”时期，人民调解委员会由于鼓励提倡妥协而受到批判，一 些调解工作人员遭到冲击和迫害，人民调解组织完全瘫痪。3、复兴时期党的十三届三中全会以后，改革开放时期的经济发展要求解决纠纷保障，社 会稳定被摆在优先位置，人民调解委员会和人民调解工作得到迅速恢复和发展。到 1980 年底，全国已有调解组织 81 万多个，共有调解人员 575 万多人。4、衰落时期到 90 年代后期，随着国家法律制度和人们法律意识的进步，人民调解制度明 显衰落，法院每年处理案件的数量增长率超过了调解案件，调解处理的案件数量 逐年下降。1990 年有 740 万件案件经人民调解委员会处理，而 2000 年降至 500 万， 2002 年仅 310 万，约为 1990 年的 40%。④③ 鲁振纲：《试论人民法院司法调解与人民调解、行政调解的衔接》，辽宁法治研究 2008 年第 4 期，总第 13期，第 54 页。④《中国法律年鉴》（1986—2001），中国法律年鉴出版社。5、再次复兴直到 2002 年，“三个文件”（即最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的 民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作若干规定》、中共中央办公厅、国 务院办公厅关于转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工 作的意见》的通知）发布，政策环境和工作氛围的改善，使得人民调解工作的再 次复兴出现。同时，各级政府积极加强机制建设，推动司法调解、人民调解、行 政调解的并用和联动，努力促成“三位一体”的“大调解”格局。（三）国际上 ADR