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从经济学的角度控制公权运用 万家阳 ? ??? 摘要：社会经济的发展，要求政府干预方面越来越多，干预事项的深度也在断加强，政府作为守夜的时代已经成为历史。政府的权力也渗透到立法、司法等社会的各个方面。在政府权力扩张的同时，必须有一套完整的机制对该项公权力的制约，以防止其扰民，谋利。阳光政府在于让人民知情，“发现”违法，而经济成本的控制，是为了制止公权的违法。 ??? 关键词：公权力? 扩张?? 违法?? 成本? 控制 ??? 通说的公权力的控制，更多时候是对政府权力即行政权运用的控制。在现代国家中，政府作为看门狗和守夜人的时代已经成为过去，小政府即为好政府的论调已经过时。“特别是在20世纪以来，各国的行政机关的权力和活动方位都是在迅猛的趋势”1，从法学界对行政法研究角度的转换也可看出行政权的主动扩张性带给社会积极意义的同时，其负面的影响也是不容忽视的。以前对行政法的研究，侧重于行政权的保障。“中国社会主义行政法是规定中国行政机关及其工作人员的制度，行政管理活动和程序，以及对行政活动实施法制监督，调整行政机关在行使国家权力时发生的行政关系的法律规范的总称。其目的是为了确认、建立和保护符合人民利益和意志的行政法律秩序”2，胡建淼教授认为，行政法的目的在于保障国家行政权的运行的合法性和合理性。3而现在在注重保障行政权运用的同时则更加重视对行政运用的控制，以防止行政权的滥用对公民基本权利的侵害。“行政法是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称”4；“行政法是调整行政关系的法”5。国外不少学者都认为，行政法是控制与规范行政权的法。如美国行政法学者盖尔享.博耶提出“行政法是控制和限制政府机关权力的法律机器”6。笔者曾在《和谐社会需要法律的公平支撑》一文中提到，“一个缺乏公定力和社会诚信而为社会提供公共产品和公共场服务的公权部门，是难以为社会提供令人满意的社会产品和社会服务的。瑕疵的公共产品与公共服务又必然会加剧社会的无序和混乱。”7因此,对公权力运用的控制,使之公定力得到提高,信用得到加强,是法治社会的必然要求。 “生活在公开社会的人民并不要求其政府机构一贯正确，……但他们很难接受他们被禁止观察。”8这是从行政相对方来看行政权力的控制，即要求行政行为的公开透明，“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断和留一时高兴的，而是就根据既定的和公布的法律来行使。这样，一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面，也使统治者被限制在他们的适当的范围之内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们本来不熟悉的或不愿意承认的手段来行使权力，以达到上述目的。”9公开在于让行政相对人“发现”行政违法，但对行政主体来说，光被发现是不够的，现实生活中行政权力违法行使的明知故犯是屡见不鲜的。尤其是行政消极行为，更就应该主动予以控制。行使公权力的人如何才能不被诱惑？从经济学的角度来看，就是要控制被诱惑的成本。成本越高，越不容易被诱惑。“公众都有选择低成本，程序简易的方式获得回报的心态。10”作为行使公权力的人同样也有这样的心态。无论这种回报是合法的还是非法的，只要获得的利益远大于付出成本时，人就会甘冒这样的风险。我们从汉道公式中或许可以得到更多的启发。 ??? 汉道公式BPL11，是美国当代著名法学家理查德·A波期纳（Richard Allen Posna）在其《法律的经济分析》一书中提出的，是分析民事侵权行为的经济学原理。公式的内涵是，只有潜在的致害者预防事故的成本（B）小于预期事故的可能性（P）乘预期事故损失（L）时，致害者才负过失侵权责任。该公式在公权领域的表现就是公共权力由于不正当使用所支付的成本即受到的惩罚代价（B）小于其受到惩罚的可能性（P）乘上其不适当、不正确、不规范运用公共权力所获取的不当利益时，必然导致公共权力的进一步滥用。具体表现在滥用权力、越权和不作为。 ??? 各行政职能部门，作为社会管理的主体，是公共权力的行使部门，是凭借其公共权力即行政权（许可、确认、授益、指导、强制、处罚等）来实现行政职能的。它的两个基本职能就是行政管理和公共服务。行政管理是前提，管理的目的是使社会生产、生活、秩序处于有序状态。行政服务是宗旨与目的，行政管理的权力是对相对特定的主体的管理，即对特定的可能对社会秩序带来影响或对社会秩序构成威胁的相对行政主体进行管理，使之符合统治的目的和需要。而为不特定主体提供的是“公共服务”和“公共产品”，即“公共服务”是“公共权力”要实现的目的，“公共权力”是实现“公共服务”的手段和保障，这是行政权力来源所决定的，行政权力因公民权力的让与而产生，因而决定其存在的理由就是为公众服务；行政主体行使职权最终目的是为了满足公众的需要，为公民提供一个文明、健康、有序的工作、生活