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当代农村干部权力运用异化体制改进 　　中图分类号:D638 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)03-109-02 　　摘 要 中央一号文件连续七年聚焦三农问题,出台了一系列惠农强农政策,这是我国社会转型时期统筹城乡发展,促进城乡资源平衡的实质性举措。这些公共政策的有效实施必然借助于公共权力的参与和传递,惠农政策更是与基层权力息息相关。农村村干部拥有信息与沟通两大优势,扮演着新农村建设的重要角色。鉴于村干部权力不同程度、不同形式的异化已经形成发展新农村的严重梗阻,亟需通过制度再设计纠正、规避其异化的惯性与权力弹性,主要从外在利益与内在激励两方面激发村官的积极性,在制度框架内改善农村治理。 　　关键词 异化 利益诱导 激励 监督 农民公务员 　　 　　一、村干部权力异化的表现 　　中国现行的行政层级体制由国务院、省、市、县(区)、乡(镇)五级构成, 基层农村虽属自治性质,但其正常运行基本上依赖于乡镇行政权力向下延伸与委托来维持,大大削弱了村民自治的真实性。对这些下放权力拥有支配权的村干部,在利益激励的前提下,往往出现寻租与资源渗漏,成为制约农村发展的重要瓶颈。村干部权力异化的主要表现为: 　　第一,村干部未能履行发展本村的应有职责,成为乡镇行政管理的代理人。村干部的任免事实上掌握在乡镇政府手里,加之村干部自利性,其工作任务可以描述为“迎合乡镇政府需求第一位、自身利益最大化、村民利益兼顾”。 　　第二,村干部侵犯村民利益。村干部利用手中权力实施信息屏蔽,侵犯农户权益屡见不鲜,而传统的强势权力往往导致农户的被动地位。 　　第三,权力寻租。农村集体财产的处置权往往是掌握在村干部手中,散沙式的村民基本上处于弱势。最明显的在近年来城镇化的扩张中土地需求激增,土地产生大幅溢价。在征地补偿的谈判中,村干部将农户排除在外,是谈判的全权代表,进而对土地资源的暗箱操作完全成为可能。 　　二、村干部权力异化的主要原因 　　农村管理体制,从结构上讲,其不参与正式的国家统治权力,性质上定义为自治;从功能上说,其是一种外生性的管理体系,目标偏离农村发展内在需求。这二者是村干部权力的运用偏离农???发展的体制前提。村干部权力异化的主要原因如下: 　　第一,政府长期以城市为工作重点。这不仅造成实质性资源的长期倾斜,还导致了整个行政系统对农村工作,尤其是农村突出问题反应不灵敏、解决不到位,从而使农村工作在一种所谓“自治”的背景下出现治理混乱的现象。 　　第二,农村管理活动的监督缺失。农村管理活动尽管在名义和部分事实上实行村民自治,但农村政策进行与落实必然与乡镇、市县等上级行政权力挂钩,村级权力已经是行政权与自治权的混合物,且造成自治权对行政权事实上的附属。在村民与乡镇政府,甚至更高层级并无正式或有效的沟通、对话渠道时,村干部无疑是在乡镇与村民之间的唯一纽带,具有很大的信息优势。如此,村官权力的异化就有了持续的基础。 　　第三,乡镇政府对村级人事权的干预。在国家行政权力正式退出农村管理后,在制度层面未能及时出台法律规范乡镇政府与农村自治的关系。乡镇政府截留了国家让出的农村自治权,乡(镇)――村间的指导与被指导的关系自然演变为行政上的领导与被领导关系。村官的民选往往沦为形式,最终决策权落入乡镇政府。 　　第四,农村政策环境的特殊性。农村与城市在经济基础、社会管理文化、生活方式、习惯等方面存在着较显著的差异,这就造成了农村公共政策制定、实施、监督及修正等一系列过程的特殊适应性。 　　第五,村官内在动力不足。村官权力的向上衔接不良,出现断层。村官的职位利益与期望值往往存在着较大的落差,致使其内在驱动力不足。回应度低的激励机制不仅使村官不愿履行其责任,反而在上层政策落实农村的环节中不断寻求自我利益的满足,偏离了发展农村的宗旨。 　　三、村干部权力运用的定位 　　“三农”问题连续七年出现在中央一号文件,足以说明国家对农村管理的重视,也从另外一个侧面反映了解决农村问题的迫切性。 　　农村自治的性质应该得到法律与行政系统的明确界定。坚持村民自治的同时,承认“经济人”的行为取向,承认权力的自利性,在村官具备信息与融合两大优势的前提下,制度设计应注重激发其积极性与治理能力,其核心是村干部权力运用的规范化、理性化,即着重从外部约束与内在激励两方面进行探索和实践,才是健全乡村管理结构的有效途径。 　　四、村干部权力异化改进的制度措施 　　在对村官“经济人”承认的基础上,需要合理的制度和机制进行诱导和疏通。一个固定化的、明确的、正式的制度,是对村官权力规范化运用的强力保证。 　　(一)宏观层面 　　1.国家和政府大政方针对农村的重心转移 　　中国政府为主导的发展模式决定了公共政策在资源配置中的关键作用。因此,在统筹城乡平