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“预算实质是要控制政府行为” 　　专家访谈 　　刘剑文：北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学财经法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会会长，世界税法协会（ITLA）主席、曾担任全国人大财经委委托项目《中华人民共和国税收基本法》起草组组长，为第十届全国人大常委会委员主讲《我国的税收法律制度》专题讲座。 　　 　　检察风云：预算之于一个国家的重要性何在？ 　　刘剑文：我认为归根结底，预算制度是一个国家对外的形象，是国家软实力的体现。它涉及干群的关系，涉及分配的问题，涉及社会的方方面面。一个民主的国家，一个法治的国家，预算制度一定是非常发达的。一个不受预算制约的政府是一个危险的政府，是一个不安全的政府。我们的国家、我们的政府也特别关注预算问题，和谐政府需要有预算法的体现。预算制度的发展使西方再也没有走上集权之路。英国大宪章以后，国王将预算权力交给了议会，赋予了议会对预算收支的监督权。预算法就是要控制权力的滥用。我们现在存在的问题就是政府权力过大，应当进行限制，因此应加强对预算法重要性的认识。 　　检察风云：预算法修改之路已经走过了十年，我们究竟需要一部怎样的预算法？ 　　刘剑文：预算法有两大类型，这与我们对预算的认识有关系，一种是国家预算，一种是公共预算。 　　国家预算是与计划经济相匹配的，而公共预算是与市场经济相匹配的。国家预算强调的是财政的积极性问题，强调的是对外的国防、对内的建设问题。而公共预算更多的是强调民生问题，像教育、医疗、环保。我们对《预算法》进行修改究竟采取哪种方式，其中的关键是理念问题。预算法既是政府治理社会，同时也是社会治理政府，其中国家预算更强调的是国家治理社会，而公共预算则更强调社会治理政府，预算法应是两者的有机结合。国家预算强调预算的阶级性，公共预算强调预算的公共性，亦即是取众人之长、为众人办事。 　　由此，国家预算与公共预算在最终目的上是不一样的，公共预算强调的是公共预算社会利益最大化；在实现手段上也是不一样的，公共预算强调的是民主财政、法治财政。因此，在修改《预算法》前，明确我们究竟需要怎样的预算法至关重要。十届、十一届人大常委会都将《预算法》的修改纳入计划，但是修订进程却一拖再拖，究其原因是因为预算法直接控制、监督、管理着政府的行为，核心是监督政府，因而主要阻力来自于政府。 　　预算是政府的钱袋子，还是纳税人的钱袋子？我认为这个钱袋子应当是多元的钱袋子。在预算的收入、预算的支出、预算的管理这三个方面我们都要体现民主、体现法治。在预算收入方面如何体现合法、合宪；在预算支出方面如何体现支出的公开、公平、公正；在预算管理方面，如何贯彻有规、有序，这是我们要达到的目的，要强调纳税人对政府的监督、强调预算的公开、强调人民对政府的监督。我国现行的《预算法》是计划经济的产物，制定时向市场经济的转型才刚刚开始。1994年全国的税收收入只有5千亿，到2010年已经超过了8万亿，国家收入的背后是千千万万的纳税人，该收入应如何有效控制？在当今日益突出的社会矛盾中，存在的一个重要问题就是收入分配不公，收入差距过大，官员腐败问题严重。所以说，《预算法》的修改亦应当关注这样的现实。 　　检察风云：我国目前的预算法以及预算制度存在哪些不足？ 　　刘剑文：新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年黄河规划和三门峡水电站建设项目；二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿元，建设工期30年；国家大剧院50亿元的预算，都未提交全国人大审议批准。这不能不说是对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺。由选举产生的人民代表所讨论的重大财政问题，应当是微观的、透明的、具体的，对纳税人和所有公民郑重负责的，而不只是理论上的、宏观的、抽象的。 　　此外，根据《预算法实施条例》规定，我国复式预算体系包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算。但十余年过去了，国有资产经营预算和社会保障预算始终未曾建立，虽然国有资本经营预算的编制已经在中央层面展开，但围绕着预算编制权和审批程序以及衔接问题的争议，实际上也反映在国有资产监管与收益问题上，究竟公民享有多少知情权和决定权。而频频发生的社保基金挪用、挤占案件，实际上也反映了社保基金行政管理和投资运营缺乏民主化的制度缺陷。相比较预算作为对政府行政行为的事前监督，审计则作为一种事后监督弥补前者一的不足，但审计也只能在有限的范围内发挥一定的作用。 　　检察风云：在发达国家，立法机构往往对预算方案进行激烈的博弈，公众也给予高度关注。应如何理解公共财政与预算之间的关系？ 　　刘剑文：从预算与财政的关系看，预算是公共财政的运行机制或基本制度框架。预算是制度意义上的财政。满足公共需要是财政最根本的目的，这需要建立一个能够保证达到