农民自主城市化制度空间与面临困境.docVIP

农民自主城市化制度空间与面临困境 　　中图分类号：F127.8 文献标识码：A 　　内容摘要：城市化是兼具生产功能与分配功能的统一体。当前政府主导的城市化,过度重视城市的空间扩张而排斥了农民的主动参与和对财富的分享。农民自主城市化作为农民主动参与城市化的一种尝试，虽然有诸多的法律制度限制，但也存在制度创新的空间。核心问题是进一步健全集体建设用地地权功能，实现国有土地与集体土地同地同权，进而加速推进我国城市化进程。 　　关键词：农民自主 城市化 集体建设用地 制度变迁 　　农民自主城市化是指乡镇村集体组织不通过土地征用，直接在集体建设用地上推进工业化与城市化的发展模式。长期以来政府主导型的城市化模式，以土地国有化为路径，加剧了城乡财富分配的失衡与资源的粗放利用。探索农民自主城市化道路的核心是集体建设用地的流转。 　　农民自主城市化的制度空间 　　首先是《宪法》对我国社会主义初级阶段的所有制基础及征地制度的规定。《宪法》规定，全民所有制和集体所有制是我国社会主义经济制度的基础。因此，无论是国有土地还是集体土地都是社会主义公有制的实现形式。《宪法》进一步对“公共利益”征地进行了法律规制。明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。宪法作为国家的根本性的法律框架，认定政府征地行为的法理基础是“公共利益”。公共利益之外的建设用地土地需求可以不通过强制性征地的方式进行。这为农村集体建设用地入市流转和农民自主城市化留下了法律空间。 　　其次是《城乡规划法》对集体建设用地进入规划区并没有禁止性规定。《城乡规划法》规定，城市、城镇、乡村建设必须编制规划，规划区用地须上一级政府批准。但并没有规定，规划区用地必须使用国有土地。按照法无规定不可为，法无禁止即自由的原则，农民在集体建设用地上进行自主城市化并不违反规划法。相反，《城乡规划法》第28条还规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村???自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。 　　三是《土地管理法》对农村集体建设用地流转的规定与法律空间。《土地管理法》第四十三条规定，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的，可以不使用国有土地。乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。同时，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。 　　四是《物权法》对国有和集体两种产权制度的物权认定。国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《物权法》规定：“所有权人有权在自己的不动产或动产上设立用益物权和担保物权。”同时规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。因此，国家和集体作为土地所有权的主体，其权利是对等的和无差异的。虽然《物权法》对不同所有权主体的用益物权和担保物权进行了“平等”化的法律认定，但还需要部门法的充实。 　　除此之外，十七届三中全会做出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步明确了农村的土地产权制度，今后要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则进行完善。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。同时，连续八年的中央一号文件始终在求索三农问题的解决思路。这一方面说明了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期重中之重的地位。另一方面又说明在解决三农问题与加快城市化进程中，应大力进行制度创新，探索新的模式。 　　北京昌平区郑各庄农民自主城市化探索 　　北京昌平区郑各庄村域面积4332亩，原村576户、共1450口人，1990年以前是个穷村。近20年来，该村结合自身的地理位置、资源禀赋，逐步探索了出一条鲜明的自主城市化道路。从1998年到2009年，社区人口从1400余人增长到37000人，增长了26倍。村级资产从3600万元增加到50亿元，增长了137倍。经济总收入从3500万元增加到30亿元，提高了85倍。人均现金收入从3100元提高到35000元，增加了10.2倍。人均福利所得从109元增加到5500元，提高了50倍。上缴税金从33