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城市土地一级开发运作模式 　　摘要；论文分析了自从国有土地使用权公开出让制度实施以来，城市土地一级开发的发展历程、运作模式和难带难问题。经过几年的探索，发现土地一级市场的运作模式存在较大差异。政府作为主体市场化运作的土地一级开发的方式是土地一级开发模式的发展方向。论文通过分析研究城市土地一级开发的背景、政策文件依据、各城市采取的各种模式、土地一级开发遇到的规划资金程序问题，提出在土地一级开发过程中需要解决好三难一慢的问题。政府要作为国有土地所有者的代表，主导实施土地一级开发，并以政府为主导的市场化运作是土地一级开发模式的发展方向。同时，论文通过对一级开发的模式，结合积累的经验，一处规范土地一级开发的运作模式，降低土地一级开发过程中的资金风险和市场风险。 　　关键词：土地一级开发；运作模式 　　 一、土地一级开发背景 　　 2001年，国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（，要求“严格控制建设用地供应总量，规范土地市场，坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。同时，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”2002年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2004年初，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。”按照上述文件精神，各省市纷纷出台了相关配套政策规定，深化土地储备制度。 　　 2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台了《土地储备管理办法》，在全国层面上对土地储备作了明确的定义：土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地、进行前期开发、储存，以备供应土地的行为。建立土??储备制度的目的是为了增强政府对土地市场的调控能力。土地储备开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为”。土地一级开发是指按照规划和储备开发计划，土地一级开发主体对一定区域范围内的土地，依法实施征地补偿、拆迁安置、土地平整，并进行适当的市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地供应标准的土地开发行为。也就是说将“生地”变为“熟地” ，并将这些“熟地”储备起来，以便随时供应，调控市场。 　　 二、土地一级开发的内容 　　 土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。进行土地一级开发的目的是通过征地、拆迁及市政建设等工作使项目用地达到供地条件，是做好土地供应前必要的准备。而土地一级开发主体在具体实施征地补偿、拆迁安置及市政建设等工作前，需经有关部门进行必要的审批，所以说土地一级开发内容就如同概念中所描述，需要办理手续、筹措资金、进行征地补偿、拆迁安置、土地平整及市政公用基础设施建设等工作，为了保证公共服务设施的同步交付使用，避免开发商不建或者甩建，特别是大规模的土地一级开发，根据需要可组织教育、医疗卫生和社区管理服务等公共服务设施的建设。土地储备开发除完成上述工作以外，还要确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一系列开发事项。 　　 1.土地权属性质的改变。土地储备开发，必须依据政府土地供应计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划来执行。为了实现城市规划，在实施土地储备开发过程中特别是正在发展的城市，主要涉及的开发范围内大部分是集体土地，就要进行农转用、征收，另外对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式进行储备回收，改变拟开发地块范围内土地的权属性质，使政府拥有所开发土地的完整的国有土地所有权，从而具备土地一级开发的权属基础。 　　 2.土地规划条件、指标及市政配套要求。根据城市总体规划及储备开发地块的周边发展情况，应提前确定开发土地的规划条件、指标及市政配套要求。按照城市总体规划，主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地详细规划方案、控制性详规、水电暖气等配套设施实施条件和公益设施配套情况。上述内容的确定，有利于科学编制土地储备开发实施方案，对成本、资金需求、土地上市价格和土地收益进行测算，在实施土地储备开发过程中达到事半功倍的效果。 　　 3. 土地平整及市政基础设施建设。土地平整实际就是在开发地块范围内，要完成包括村民（居民）拆迁、企事业单位拆迁、宗地内建筑物、构筑物的拆迁、地形地势的平整等。随着城市发展要求、科学技术