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美国空气质量管理经验对我国调整总量控制政策的启示-环境生态论文 美国空气质量管理经验对我国调整总量控制政策的启示 文／潘涛周震聂磊薛亦峰 2003年，污染物排放总量控制在杭州市、唐山市开始试点，随后在国家层面上全面铺开，环保部陆续开展了“十一五”及“十二五”时期主要污染物总量减排工作， “十一五”时期有2项约束性指标，分别为COD、SO，，“十二五”时期增加了2项，包括氨氮和NO。。作为一项重要的环境管理制度，污染物排放总量控制在遏制重点行业的污染态势、推进产业结构调整升级、促进环境基础设施建设等方面发挥重要的作用。 面对日益复杂的环境问题及污染形势，当前以主要一次污染物减排量作为最终控制目标的总量控制策略缺乏有效性，往往出现主要污染物总量减排任务完成不错，但环境质量没有好转的现象。而且与水环境质量、空气质量标准污染物项目相比，总量减排约束性指标少，单一指标控制和属地管理模式使得区域总体和长期控制成本高昂。因此，本研究结合所承担地方总量减排工作的实际经验，梳理总量减排政策存在的问题及不足，通过借鉴美国环境污染治理的管理理念，将提出国家污染物总量控制政策调整的建议。 我国总量减排现有政策的不足 从根本上讲，现有的总量控制政策最大的问题是与环境质量脱钩，总量减排所指的总量并非基于所有污染源类别全口径的污染物排放清单，仅是特定污染源包括重点工业污染源、机动车源、农业源等部分源类别，未纳入非重点工业污染源例如小型燃气工业锅炉、小型燃煤锅炉，农村面源及无组织排放源。因此，当前的总量减排更多地停留在数据减排上，与环境质量缺乏响应。具体表现在以下几方面。 总量的局限性 总量减排工作主要依托于环境统计，“十一五”“十二五”时期主要污染物的总量基数也来自环境统计数据。而环境统计的问题在于污染源类别涵盖不全，不包括面源、非道路机械移动源和无组织排放源等。对于涵盖的污染源，有的也并非基于全口径，仅覆盖一些重点排污单位，例如工业固定源中，多为电厂、水泥、钢铁、玻璃、热力生产与供应等重点行业的国控源，部分省份或地区会将省（市）级控制污染源纳入考核，小型燃煤锅炉、小型燃气锅炉及小型建材企业（工业炉窑）多未涵盖。因此，总量的基数具有很大的局限陛，仅针对特定的污染源类别，与地区或区域污染物排放总量（排放清单）有很大的出入。 约束性指标少 环境质量一般是指在一个具体的环境内，环境的总体或环境的某些要素，对人群的生存和繁衍以及社会的经济发展的适宜程度，是反映人群的具体要求而形成的对环境评定的一种概念。为保证环境质量， 《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)及《环境空气质量标准》(GB 3095-2012)都规定了多项污染物浓度限值，确保各项污染物不至于因为在环境中通过物理、化学反应进行迁移转化、二次合成污染物而影响环境质量。而总量控制中约束性指标仅有4项，包括水中的COD和氨氮，大气中的S02和NO。，单一一次污染物排放量下降不足以保证环境质量的改善。例如，大气中SO2和NO2排放量减少了，但是如果颗粒物的排放量增加了，气态污染物SO2和NO1向PM2.5的二次转化减少了，一次PM2.5的增加抵消了减排的效果，环境质量有可能恶化了而并非改善。 总量减排与环境质量改善的关系不对应 上述提及总量的局限性，再加上约束性指标少，直接导致了总量减排与环境质量改善并未有直接的响应关系，有限总量的减排只能解决部分重点行业的污染排放问题。如火力发电行业，通过总量减排，促进了燃煤电站锅炉安装烟气净化设施进行脱硫脱硝，从而减少电力行业S02和NO2排放量。而对于量大面广的非重点污染源、非道路移动源、无组织排放源缺乏有效的控制，对于约束性指标以外的污染物也缺乏有力的管制，导致了总量减排与环境质量之间的脱钩。美国空气质量管理的经验 美国《清洁空气法》第108和109章节授权美国环保署(EPA)制定全国环境空气质量标准( NAAQS)，周期性（5年为一周期）审查NAAQS并适当修订标准。 当前美国国家空气质量标准包括6种污染物，分别为CO、Pb、N02、03、PM (PM2.5、PMio)和so，。每种污染物分为首要和次要标准，其中Pb、03和PM．。的两种标准相同。美国实现环境空气质量持续改进的手段和方法如下： 一是划定达标和不达标区域。标准制定后，一般有2年的时间要求各州对其所管辖的区域按照达标区和非达标区进行划分，之后再由EPA对非达标区域划分界限，一般划分到县级水平，同时非达标区可以跨行政区域。二是制定州实施计划。空气质量达标和不达标区域划定后，要求各州制定州实施计划，非达标区要持续改善空气质量，直