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地方政府融资平台债务风险分担研究——以DC投资公司PPP模式为例 ■／黎 锐 童 心 胡耀丹 摘 要：文章以K市国资委下属Dc投资有限责任公司为研究对象，通过分析其财务状况、经营能力、偿债能力等指标，识别 该公司的存量债务风险和增量债务风险，分析其成因，并从采用公私合作方式进行市政基础设施建设的视角，来分析PPP模式 在地方政府融资平台中实施的必要性和可行性，通过结合该模式来探究如何对平台公司的债务风险进行分担和防范。从而得出 启示和建议。 关键词：融资平台 地方政府债务 PPP模式 中图分类号：F810．2 文献标识码：A 文章编号：1004—607012016)09—0016—05 一 、研究背景 根据国家审计署2013年末发布的《全国政府性债务审 计结果》报告显示，截止到2013年6月末，地方政府融资平台 作为我国地方政府最大的举债主体，其债务额高达近7万 亿，超过地方政府债务总额的37％，相当于同期GDP 28％， 已经超过了国际上20％的警戒线标准。并且在未来几年内， 地方政府将迎来偿债高峰期。据审计结果显示，2015年至 2017年，地方政府应偿还的到期债务分别约为2．78万亿元、 1．94万亿元和1．43万亿元，虽然有逐年递减的趋势，但是政 府“借新还旧”的模式并不意味着能化解地方政府债务风险。 基础设施建设项目多为公益性项目，盈利能力较弱，需 要依靠政府划拨财政资金和配套的土地出让收入作为地方 政府融资平台主要还款来源。而地方财政不足、土地资源有 限、调控政策的不断收紧，都使平台公司的偿债能力越来越 弱，债台高筑。 十八届三中全会提出，允许民间资本通过向政府获得特 许经营权的方式参与市政基础设施建设项目的投资与运 营。国务院于2014年1O月发布的《关于加强地方政府性债 务管理的意见》也指出，要鼓励民间资本参与公益性事业的 投资与运营。政府通过赋予民间资本特许经营权，使投资者 有长期稳定收益。 基于以上考虑，本文将从分析PPP模式在地方政府融资 平台中实施的必要性和可行性，来探究如何对平台公司的债 16 务风险进行分担和防范。 二、地方政府融资平台债务风险概述 (一)地方政府融资平台界定及分类 中国银行原董事长肖钢(20o9)认为地方政府融资平台 是由地方政府主导组建的公司法人，其主要职能是使用地方 财政和对外融资的资金进行环境治理、城市交通等市政基础 设施的建设。何杨、满燕云(2012)将地方政府融资平台定义 为依托政府资产成立的特殊实体，主要为市政基建和公共产 业进行投融资。苏晓鹏、魏加宁、孙彬(2009)，巴曙松(2o09) 认为，地方政府融资平台是指地方政府通过划拨土地、财政 资金、税费返还等资产组建成的一个资产和现金流基本可以 达到投融资标准的企业。成立的主要目的是为地方政府融 资，筹集的资金主要用于城市基础设施建设等公共领域，包 括不同类型的城投公司、交投公司等。 综上，地方政府融资平台是以政府为主导，通过划拨资 金、土地和其他资产成立的一个以融资为经营目的的特殊经 济实体，融资获得的资金主要投入于公共服务和市政建设， 由政府担保并承担连带还款责任。 根据融资平台公司的盈利能力分类，可分为公益性、半 公益性半经营f生以及经营I生融资平台。本文研究的案例公司 属于公益性融资平台，这类平台公司投资建设的项目不以营利 为目的，设施运营期间不能产生现金流收入，因此，平台公司无 法独立自主的偿还银行贷款，只能全部依赖于地方财政。 ⑥ (2016年第9期)财玄厕宛 (二)地方政府融资平台债务风险现状 在投资需求高涨的年代，融资平台融资规模激增。根据 《全国政府性债务审计结果》，纳入审计范围的融资平台公司 有7170个。截至2013年6月底，地方政府债务余额高达17．9 万亿元，相比2010底增长了67％。对比2012年底债务余额 的数据，2013年6月底地方政府债务余额增速为13．06％，比 中央政府债务余额增速高出近10％，在17．9万亿的债务余额 中，地方政府负有偿还责任的债务为l0．89万亿元，与2010 年末相比增加近3．9万亿元，年均增长近20％。 (三)地方政府融资平台债务风险成因分析 1．财务管理能力较差。公益性项目需要大量资金投入 且收益回笼周期较长，经过长期的复利计息，平台公司偿还 压力不断增加。同时这些项目不具有收益，因此大部分公司 都是采用“借新还旧”的方法来缓解当前的债务压力，而这种 做法往往使平台公司的偿债能力不断降低。 2．制度性原因。 (1)政企权责错位，“专款专用”难以保证。地方政府是 融资平台的发起者，基建项目从资金的投入到建设管理