成本有效性、结构调整效应与经济可持续性——基于西部三省农户调查的实证分析_论文.docxVIP

成本有效性、结构调整效应与经济可持续性——基于西部三省农户调查的实证分析 摘要：退耕还林工程是一项规模宏大的生态工程，其经济效率、预期效果和可持续性是全社会广为关注的问题。本文使用中国科学院农业政策研究中心2017年对西部三省（陕西、甘肃和四川）退耕还林地区进行的农户抽样调查数据，对退耕还林工程的成本有效性和工程在经济上的可持续性进行了评估。我们发现退耕还林工程在实施过程中表现出较高的瞄准效率和较低的成本有效性（存在较大的成本节约空间）。计量分析发现工程在促进农民增收和结构调整方面作用甚微，因此其经济可持续性存在很大的疑问。另外，本文还就退耕还林工程的操作程序、政策改善的方向等进行了讨论。 关键词：退耕还林，成本有效性，结构调整，经济可持续性 一、引言 水土流失是我国面临的诸多环境问题中最严重的问题之一。根据世界银行报告，“就全世界而言，中国是世界各国中水土流失最严重的国家之一”（World Bank，2001）。目前，全国水土流失面积已达到360多万平方公里，占国土面积的%，而沙化土地面积已达到174万平方公里，占国土面积的%（Liu ，2002；Huang ，2000）。 在越来越大的生态压力和多种经济、社会和政策因素的作用下，我国政府自上世纪90年代以来启动了几项大型或超大型生态保护工程，以遏止水土流失加剧的趋势。这些工程包括国家天然林保护工程、环京津风沙源治理工程、退耕还林工程等。其中，退耕还林工程无论从覆盖地理范围、财政预算规模，还是对农业生产、农村经济结构调整效应，以及农户参与程度等方面看，都表现出鲜明的特点及特殊地位。 首先，就整体规模和扩张速度而言，退耕还林工程远远超过其他生态保护工程。1999年，退耕还林工程试点工作在陕西、甘肃和四川三省率先开展。2000年，工程扩展到西部13个省（市）的174个县。截止到2001年，整个试点工作已完成万亩的退耕还林还草任务和万亩的荒山荒地造林任务，累计投入资金达亿元。工程试点期间就有400多个县、5700个乡镇、万个村、410万农户参加。到2002年，工程正式全面展开，其范围从以西部为主的的20个省（区）进一步扩展到全国25个省（区、市），1897个县。2002年中央就安排了3000多万亩的退耕计划，相当于试点阶段年均退耕规模（550万亩）的6倍。2017年又新增退耕面积5000万亩，同时配套荒山面积5000万亩。到2017年底，退耕还林覆盖了全国2万多个乡镇，10万多个村，6000多万农户。五年来，全国共安排退耕还林总任务亿亩（其中退耕地造林亿亩，宜林荒山荒地造林亿亩）。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截止到2017年，退耕地造林总面积将达到亿亩（1467万公顷），工程总预算将达3370亿元。如此浩大的规模和预算，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也是史无前例的。[1]考虑到工程如此巨大的规模，以及涉及地区自然地理条件、参与农户特点、参与地块在生产力和水土流失程度等方面存在的高度异质性，工程的瞄准效率（targeting efficiency）以及工程整体的成本-有效性（cost-effectiveness）问题就特别值得关注。 其次，相对于我国已经和正在开展的其他生态保护工程，退耕还林工程政策目标的双重性和政策设计思路的逻辑注定了其目标实现的难度和操作上的复杂性。根据中央政府以及主管部门的设计，该工程要达到的政策目标，不仅在于通过退耕减少水土流失、保护环境，而且在于改变工程参与地区和农户在较长历史时期形成的土地利用模式和农业生产方式，从而在全面调整退耕地区农业和农村生产和收入结构的基础上，使参与农民逐渐转出那些相对“不利于水土保持和生态保护”的种植业，而转入“环境或经济可持续发展”的林业、畜牧业和非农产业，以达到保护生态环境和增加农民收入的双重目标。从政府在退耕还林上的操作方式来看，工程隐含的一个假设是，农户退耕是农业生产模式和土地利用结构转换的先决条件：只有在农民首先进行退耕后，上述结构调整和转换才有可能、也应该会进行，而不是相反。这种政策思路和相应的工程操作方式决定了退耕还林总体上是一个自上而下推动的工程，[2]而恰恰是工程这种自上而下的特点，加上政府预期实现目标的多重性，决定了工程实现目标的难度和政策操作上的复杂性。 第三，与其他生态工程的直接参与主体为政府林业、水利部门和相关国有（林业）企业的情况不同，退耕还林的主要参与主体是千百万原本从事种植业的农户。这就意味着，为确保工程的成功，政府在政策设计上必须考虑到参与农户的激励相容问题。从短期看，政府的补贴应该超过农民种植业生产的机会成本，以使农户认为参与该工程有利可图；从长期来看，如果政府的目标是在补贴期限过后确保土地不被复垦，工程参与农民或者必须转向更有收益的其他