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政府电信监管的责任 ——消费者权益的保护 信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 副总工 何霞 在电信监管的历程中，政府对电信服务质量监管的内容和重点也是在不断调整的。在20世纪70～80年代，我国电信发展处于电信资源短缺，且垄断经营阶段，因此，政府的主要任务是加快基础设施建设满足用户的基本电信服务的需求；在20世纪90年代，由于引入了竞争机制和网络用户规模上升，促使电信运营商提高服务质量，且不断降低服务收费；进入21世纪，电信进入平稳增长阶段，多运营商、多业务竞争的市场格局已经初步形成，服务质量已成为企业发展的根本，运营商逐步重视提高质量。而且用户维权意识也不断提高，对整个社会的电信用户权益保护体系提出了挑战，因此，目前电信服务质量的监管重点已过渡到全方位的用户权益保护问题上。而从整个电信运营商的规范经营看，近2万家增值运营商中，某些不规范行为对消费者带来的危害更大，这将是政府很长一段时期监管工作的重点。 一、增值业务的发展及问题 随着电信业向信息服务大行业的转型，增值业务的地位日趋重要。2006年第一季度，增值业务收入延续良好的增长态势，同比增长达43.6%，占行业总收入的13.17%。但与此同时，增值市场上的侵犯消费者权益的问题仍较突出。电信用户申诉受理机构、政府网站、部长信箱2006年第一季度共受理电信用户关于电信服务的申诉3789人次，其中，电信用户对信息服务业务的申诉达到1386人次，居各类业务申诉之首。 较突出的投诉问题有两个方面：①政府监管体系处于完善之中，还有许多需要逐步解决的问题。②经营者的不规范经营行为。从第一方面讲，长期以来，政府监管的重点是基础电信业务的6家公司，而近两万家增值电信运营商由于是经营增值电信业务，属于放开管制的业务；且监管部门的监管能力也难以达到对他们的全方位监管；再有相关的法规也正在随着市场的发展而不断的完善之中。因此，就形成了法规、监管不到位的情况， 并且，更多的监管工作主要体现在集中整治和专项整治，而缺乏长效机制。 从第二方面来说，由于增值电信业务自身在经营中也存在很多问题。主要问题有以下几个：①信息服务中收费欠透明、含有不良信息内容、存在诱骗性业务宣传行为以及业务定制流程不规范等问题，侵害了广大用户的合法权益。②个别电信业务经营者单方面改变原有业务的经营模式，影响部分用户对该业务的正常使用。因此，在保持增值电信快速发展的同时，有必要进一步加强行业管理，尤其是资费管理。 二、政府如何保护消费者权益和规范经营行为 政府的责任有两大主要方面：①消费者权益的保护。②电信市场的规范经营问题。而后者的最终目的也是保护消费者的权益，是保证消费者福利最大化的一个方面。 1．消费者权益的保护 近年来，电信用户的维权意识在不断加强，他们通过人大、政协两会和媒体直接反映他们的意愿和不满，并且，政府监管也越来越呼应消费者的呼声，关注消费者的权益。例如，针对“神州行”和“如意通”业务以及固定市话业务由于企业不能提供通话详细清单，以致用户对账单费用提出质疑时企业没有有效证据，因而引起用户投诉的问题，信息产业部经多方协调和多次研究，终于使运营商能够向用户提供详单。另外，针对一些用户对信息台对引导音和菜单操作提示音计费、服务内容上存在误导用户消费问题的投诉，政府主管部门及时进行了处理，保护了消费者的权益。 信息产业部和省、自治区、直辖市电信管理机构依据《电信条例》及相关法规，负责对电信消费者的权益进行保护。近几年，信息产业部先后制定了“一个规范”，即《电信服务规范》，该标准是各电信业务经营者提供服务时应当执行的基本标准；“二个办法”即出台了《电信服务质量监督管理暂行办法》——中华人民共和国信息产业部6号令，它规定了电信管理机构如何对电信业务经营者提供的电信服务质量进行监督管理，以及出台了《电信用户申诉处理暂行办法》——中华人民共和国信息产业部7号令，规定了申诉受理机构如何处理用户在接受电信服务过程中与电信业务经营者发生的争议；“三个制度”即《电信服务质量通告制度》、《电信服务质量报告制度》、《用户满意度指数调查评价制度》。以这些法规为核心进行电信服务质量的监管。 除了制定相关法规之外，政府监管的重要工作是监督、检查法规的执行情况。其中，电信运营商的服务质量以及用户投诉是两个重要方面。目前，信息产业部和六大基础电信运营商每季度要公布电信服务质量的情况，内容涵盖每个季度信息产业部直接处理的电信用户申诉的情况、各基础电信业务经营者被申诉的情况、电信用户申诉的分类、申诉热点等内容。这已形成了一个制度，使社会各界对电信服务质量的情况有所了解。 近日，信息产业部电信管理局根据2006年一季度电信用户申诉受理情况，向存在服务质量问题、用户申告强烈的26家信息服务提供商，发出书面服务质量问题限期整改通知书；同时责成相关通