破解政府治理高碳“效率困境”.docVIP

破解政府治理高碳“效率困境” 　　〔摘要〕 政府在激励多元利益相关者参与低碳发展中起着积极作用，但在实践中，治理高碳的效率却存在着“中央-地方-公众”逐层递减现象。从“认知-态度-行为”模型来看，政府治理高碳能力受到低碳发展的价值观、治理高碳的行动意愿、政策供给的偏好影响。目前我国中央和地方政府已经具有了一定的低碳意识，但由于存在认知差异和获取信息、资金和技术的能力差异，导致治理高碳的政策供给和价值理念在“自上而下”的传导过程中呈现出“效率困境”。因此，要进一步提升政府的气候风险意识，建立气候减缓与气候适应的协同机制，从单纯强调政策主导转向促进企业等市场主体共同参与，激发节能减排的内生动力，充分发挥地方政府在治理高碳中的重要作用。 　　〔关键词〕 治理高碳，“效率困境”，“认知－态度－行为”模型，问卷调查 　　〔中图分类号〕F842.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）02-0091-05 　　 　　一、 引言 　　在政府强有力的行政措施干预下，我国的节能减排在短时期内，特别是“十一五”末期取得明显绩效。截至2010年，我国单位GDP的一次能源消耗比2005年下降19.8%，主要污染物单位GDP排放量下降10%。其中，农林牧渔等第一产业的能耗强度下降17.4%，工业的能耗强度下降16.9%，建筑能耗强度下降15.4%，而交通和生活用能的单位能耗有上升趋势，2010年比2005年分别增长了32.9%和44.4%。可见，政府的节能政策和新能源发展措施推动了电力、建筑和制造业的技术进步，有效地降低了相关领域的能源增长，但政策供给对引导居民树立低碳化的消费理念并没有发挥效用。2001年～2009年，我国居民生活领域的能耗快速增长，2005年后甚至超过工业能耗的增速，成为我国增长最快的能源消耗领域。尽管生活领域的能耗占总能耗的比重变化不大，维持在13%，但其绝对增长率保持在较高水平。 　　“十一五”节能目标的实现，主要依靠政府行政措施的干预和财政资金的投入。我国节能法第六条确定了国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将20%的节能目标作为各地方政绩考核的约束性指标。〔1 〕为完成该行政减排指标，一方面政府通过行政干预开展管理节能和结构节能，主要是淘汰落后产能，另一方面，政府直接投入节能减排专项资金和中央预算内基金用于节能环保工程建设，特别用于清洁技术的应用和改进。政府的直接投资，大力推动了技术节能，促进了落后产能和落后技术的改进和替代，但由于技术节能投资成本呈现出增长趋势，低碳发展的财政激励政策是否能够发挥可持续效应，是“十二五”节能政策制定和实施的难点与关键。〔2 〕 　　可见，尽管“十一五”期间我国低碳经济发展取得显著成就，但由于单一的参与主体和单一的政策供给，我国政府主导的治理高碳存在着“政策供给高成本”的效率困境和“城市生活低碳化”的激励困境。 　　目前，国内外学者从不同角度分析政府治理高碳能力的较多，但是对于治理高碳“效率困境”的探讨却较为少见。为此，笔者拟根据“认知-态度-行为”模型理论，通过对中央政府和地方政府进行有关低碳意识的问卷调查，来分析治理高碳的“效率困境”。所谓治理高碳的“效率困境”，是指完全或主要依赖中央政府政策规制的一种自上而下的治理模式。在该治理模式下，政策的供给和财政资金对低碳发展的促进效率逐层弱化。 　　“认知-态度-行为”模型认??对起因和影响的认知程度决定了行动的态度，而态度决定了行动意愿。基于该模型理论，政府的低碳意识被分为三个层次的指标：认知――政府低碳发展的价值观；态度――政府的政策供给偏好；行为――政府开展治理高碳的行动意愿。政府低碳发展的价值观指标，要测度不同科层、不同区域的政府对低碳发展概念、低碳发展目标、低碳发展措施和气候变化影响的认知水平；政府治理高碳的行动意愿指标，要测度政府促进低碳发展的驱动利益、行动阻力和已经采取的行动举措；政府治理高碳的政策偏好指标，要测度不同科层、不同区域政府在应对气候变化时偏好的治理模式和政策措施供给。问卷调查将中央政府和地方政府进行比较。 　　从2011年1月至2011年10月，课题组对中国浦东干部学院的培训学员开展问卷调查。采取自填式问卷采集方式，共发放问卷377份，收回376份，其中有效问卷316份，有效回收率为83.8%。调研对象由中央政府官员（占27%）和地方政府官员（占73%）构成。其中，地方政府官员来自东部、中部和西部。东部调研对象选择上海、浙江和江苏，占总调研人数的37%；中部调研对象选择河南和湖南，占总调研人数的29%；西部调研对象选择四川、西藏、贵州，占总调研人数的34%。调研对象所从事的工作涉及环境保护、水利、国土资源管理、交通运输、能源管理、城市规划及建筑管理等治理高碳领域。