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论我国城市贫困人口的救助模式杨芳学术研究 2008年第3期作者简介杨芳, 广州大学公共管理学院讲师、博士( 广东广州, 510006) 。[摘要] 合理解决城市贫困问题是城市社会经济发展的要求, 也是实现社会公平、保证可持续发展、构建和谐社会的要求。解决城市贫困问题, 必须从物质帮助、机会供给、人文关怀等方面入手。物质帮助是解决城市贫困的最基本手段, 机会供给是最终的解决之策, 人文关怀则是帮助贫困居民从精神上脱贫的重要途径。[关键词] 城市贫困救助公平〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000- 7326 ( 2008) 03- 0096- 05贫困既是一种普遍而常见的经济现象, 又是一个内涵复杂的社会问题。自20 世纪90 年代以来, 城市贫困问题日益成为我国社会经济发展中的突出问题, 合理解决城市贫困问题是城市社会经济发展的要求, 也是实现社会公平、保持可持续发展、构建和谐社会的要求。解决城市贫困问题, 决不能单纯寄希望于某一项措施, 而必须从多方面入手, 建立多层次、多元化的政策体系,发挥“整体大于部分之和”的整合效应, 从根本上解决问题。一、物质帮助: 解决贫困问题的最基本手段贫困首先表现为经济上的匮乏, 没有足够的物质资源来保障其基本需求。较早给贫困明确定义的英国学者朗特里在他的著作《贫困: 城镇生活研究》中指出, “如果一个家庭的总收入不足以支付仅仅维持家庭成员生存所需的最低量生活必需品开支, 这个家庭就基本上陷入了贫困之中。”[1](P2) 因此, 物质帮助是解决城市贫困问题的最基本的和最必要的手段, 也是最常用的一种救济方式,其主要目的是解决城市贫困家庭的燃眉之急, 保证其基本生活得以延续。在我国, 扶危济困的思想源远流长。不管是墨子“使饥者得食, 寒者得衣”的思想, 还是管仲“通穷、赈困、接绝”的政治主张, 《礼记》所倡导的“赐贫穷、赈乏绝”等, 都可说明历史上对贫困者的物质帮助一直为政府和社会所重视。但是, 对于哪些人应该得到帮助, 应该得到多少帮助, 通过什么样的形式获得帮助等问题, 一直难以达成共识, 有待商榷。其实, 为贫困者提供物质帮助是法律规定的一项重要人权。国家通过给予贫困者救助, 以满足其基本生活需要, 防止公民陷于贫困线以下,以保障其基本人权。《世界人权宣言》第25 条第1 款规定: “人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准, 包括相当的食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务; 在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力时, 有权享受保障。”[2] (P536) 因此, 任何一位有困难的公民获得国家必要的救助是其应享有的权利, 而国家对处在困境中的公民提供物质上的帮助则是其根本的义务。我国《城市居民最低生活保障条例》充分体现了贫困居民的物质帮助权, 该条例规定: 持有非农业户口的城市居民, 凡共同生活的家庭成员人均收人低于当地城市居民最低生活保障标准的, 均有从当地人民政府获得物质帮助的权利。也就是说, 凡是中华人民共和国城市居民, 不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度和职位高低, 不管是出自什么原因, 只要生活陷入贫困状态, 就享有获得物质帮助的权利。但是在实践中, 有的部门不是根据其收入和实际生活状况来确定最低生活保障制度的受益人, 而是利用价值取向来选择最低生活保障制度的受益人。例如有的地方规定, 家庭成员中有违反计划生育政策、吸毒、犯罪等情况的, 不能享受最低生活保障金等。在有些人看来, 如果居民不遵守国家法律法规或做出与社会的道德价值观相违背的行为, 政府就不需要保障他的生命权。这实质上是对人权的蔑视, 也是对物质帮助权的误解。因此, 任何一位陷入贫困之中的居民都应该得到物质帮助,决不能因为某些人的价值取向剥夺公民的物质帮助权。贫困居民的物质帮助标准也一向是争论较为激烈的话题。主要原因是, 在帮助的标准上存在一个悖论。如果保障线过低, 无法保障贫困者的基本生活, 其应有的保障功能就会减弱; 反之,如果过高, 不仅政府的财力难以承受, 还会形成依赖社会救助的“福利陷阱”。《城市居民最低生活保障条例》第6 条虽然规定: 城市居民最低生活保障标准, 按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用, 并适当考虑水电燃煤( 燃气) 费用以及未成年人的义务教育费用确定。但这一规定比较笼统, 而且我国各地消费水平差异较大, 所以难以确定一个合理的标准。据国家民政部2006 年民政事业统计快报数据显示, 城市最低生活保障平均标准为169.6 元, 1- 12 月份城市最低生活保障人均补差额82.9 元。[3] 有的学者认为, 目前各地的最低生活保障标准实质上低于城市居民的实际生活需求费用。因此, 科学计算