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预算软约束理论视角下乡镇债务制度成因探讨 　　中图分类号：F812.8 文献标识码：A 　　内容摘要：预算软约束是科尔奈在分析社会主义企业行为时提出的概念，本文从预算软约束的视角来探讨乡镇债务的成因，并从内生性和外生性两个方面对我国乡镇债务的制度成因进行理论分析，从而发现乡镇债务实际上是上级政府、金融机构与乡镇干部共同作用的结果，文章最后提出相关政策建议。 　　关键词：乡镇债务 预算软约束 外生性解释 内生性解释 　　引言 　　20世纪90年代以来越来越多的乡镇财政入不敷出，“乡村政府的财政短缺具有相当的普遍性和严重性，在相当程度上已经成为一种常态”（项继权，2004）。农业税废除后，乡镇债务问题依然是制约新农村发展的重要障碍，在这种背景下，切实把握乡镇的负债状况，分析其成因及影响已经成为当前我国新农村建设中一个亟需探讨的现实问题。 　　当前关于乡镇债务问题的研究，国内学者从多个方面进行了分析，主要集中在对上级政府过度抽取乡镇财政、地方金融机构的放贷和乡镇领导追求政绩的批评上，如乡镇领导大量投资高风险项目，政府运作体制自身存在问题，分税制实施后乡镇财权萎缩而事权增加的不对称等方面，但从预算的视角探讨乡镇债务的成因则没有引起足够的重视，因此，运用预算软约束理论分析乡镇债务有利于更加全面了解乡镇债务。 　　预算软约束理论的提出与运用 　　科尔奈（Kornai，1986）在分析社会主义国家国有行为时观察到社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临倒闭时，国家或政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴的方法，使之不被市场所淘汰或清算，而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持，科尔奈把这种现象称为预算软约束。科尔奈最初是要用软预算约束概念解释社会主义经济中普遍存在的短缺现象，而预算软约束不仅出现于国有企业等营利性组织中，在各级地方政府中也大量存在。科尔奈及其合作者还从预算约束体―预算支持体模式出发，将软预算约束分为5类，其中之一就是中央政府对面临破产的地方政府实施的软预算约束（施华强，2010）。 　　预算软???束理论提出后，在经济学界产生了重大影响，国内学者也开始用预算软约束理论来解释我国经济问题，并对这一理论进行了完善，平新桥（1998）以博弈论为分析框架对预算软约束理论进行了检验。钱颖一（1994）将社会主义经济的物资短缺归因于这种由时间非一致性产生的预算软约束，此后，钱颖一及其合作者还进一步分析了政府财政分权与货币集权化对于预算软约束的影响。经济学家们很早就注意到了政策性负担对预算软约束的影响，林毅夫及其合作者在以往研究的基础上提出对于预算软约束的一种新解释，认为缺乏自生能力的国有企业通过政府获得信贷支持是由政府作为责任归属者而造成的，并指出预算软约束的根源在于国家和政府的责任归属问题（林毅夫、谭国富，2000）。 　　不仅经济学者用预算软约束理论来分析问题，一些社会学者和政治学者也开始借助这一理论来展开研究。周雪光（2005）将“软预算约束”的概念运用到中国基层政府行为的分析之中，创造性地提出了“逆向软预算约束”的概念，并用“逆向软预算约束”理论来解释中国县市政府累积负债而不顾财政风险的原因，他认为在经济转型时期，地方政府出现了自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取资源，动员预算外资源，以便突破已有预算约束。马骏和刘亚平（2005）基于逆向软预算约束的视角解释了在当前的制度环境、官员激励机制和约束机制下，中国地方政府为什么会主动累积各种负债进而累积财政风险的行为。“逆向软预算约束”理论对于解释地方政府的财政风险提供了一个较好的分析视角，但这掩盖了税费改革后预算软约束与逆向软预算同时并存的事实，而且这种理论主要是分析县市政府财政风险形成的原因，并没有将乡镇债务纳入该理论框架之内进行解释。 　　乡镇债务行为的主要特征 　　基层政府负债在国际上属于普遍现象，但作为一个转轨国家，我国的乡村负债呈现出数额大、覆盖面广、增长快、债务主体多元化、隐性负债比较严重等特点。 　　（一）数额大、覆盖面广且增长快 　　乡镇债务自20世纪90年代初开始形成，此后呈逐年增长趋势。“从区域角度看，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，在这一区域内60%以上的乡镇负债。其中以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的”。财政部科学研究所白景明（2004）带领的课题组曾对乡村政府债务的问题做了深入的调查研究，认为到目前为止对乡村两级债务总额还没有完整的统计体系和统计结论。但乡镇政府债务呈继续增长趋势则是一个客观事实，有专家估算2005年底平均每个乡镇的债务约为450万元（施惠霞，2007），中国科学院农业政策研究中心2008年对我国5省50个乡镇债务情况进行的问卷调查显示样本乡镇债务总额合计达4.3亿元，每个乡镇平