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加拿大立法过程中公众咨询制度考察 　　[摘要]加拿大立法过程中的公众咨询制度萌芽于上个世纪30年代，在60年代时因涉及环境规划的问题逐步确立了公众咨询制度，上个世纪末加拿大通过一系列文件完善了这种制度。实践中，公众咨询程序一般经历这样几个步骤：咨询目标的确立、咨询计划的拟定、咨询通知的发布、公众评议的征集、咨询报告的形成以及咨询意见的反馈等。该程序的典型特色是注重咨询方式的多元化，注重结果的跟进与评估，注重更为实质的参与以及注重程序本身的公开与透明，从而被评价为OECD成员国的“最佳实践”。 　　[关键词]公众咨询；规制程序；咨询方式；程序公开 　　[中图分类号]DF01.711 [文献标识码]A [文章编号]1671—511X（2012）03—0093—06 　　根据加拿大1867年《不列颠北美法》（即1867年加拿大宪法）的规定，加拿大立法权属于联邦及各省的议会，并且该法第91至95条规定了联邦议会与各省议会的立法权限范围。1971年加拿大议会颁布了《法定文件法》（该法后经多次修改，现在适用的是1985年的《法定文件法》），该法规定了“授权立法”或“附属立法”，即由内阁（总督）、部长以及行政管理机构制定的法规（统称为行政立法）。不论是议会立法还是行政立法，加拿大都实施或采纳立法过程中的公众咨询制度，可以说它是OECD成员国中公众咨询制度建设比较完善、实践经验比较丰富的国家之一。本文拟对加拿大立法过程中的公众咨询制度作系统考察，以对我国目前广泛开展的法规草案公开征求意见的制度建设有所裨益。 　　一、加拿大立法过程中公众咨询制度的探索过程 　　现代很多国家在立法或制定政策之前对立法或政策可能产生的经济与社会影响等进行分析与评估，这种制度称为规制影响分析制度。但在建立这种制度的过程中，吸纳公众的观点也就是公众咨询是规制影响分析制度的核心内容。加拿大是较早建立规制影响分析制度的国家之一，也是注重在该制度中引入公众咨询做法的国家之一。 　　加拿大在其规制影响分析说明中写道：“公共咨询从1986年开始成为政府规制政策的中心，包括一个系统的‘通知和评论程序’。”但立法过程或政策制定过程中的公众咨询制度的发生可追溯到上个世纪20—30年代。“当时加拿大东部新斯科舍省（Nova Scotia）由于渔业和农业的衰落，产生了很多新贫民。在政府有限的财政条件下，为了改变这部分人的社会状况，提高他们的就业和生活水平，政府部门开始鼓励发展社区经济，促进社区居民参与政府决策。居民在非政府组织（NGO—None Govern—mental Organization）的帮助下，开展自我培训，并成立信用合作社，资助生产合作，后被称为·安提高尼斯’运动（Antigonish Movement）。” 　　20世纪60年代，随着公众环境意识的提高，公众对政府有关环境规划的一些项目开始关注，政府也逐渐引入了公众的咨询制度。1976年加拿大政府发布了《今后的道路》，提出了政府规制改革的政策，要求政府放松社会规制，并倡导建立规制影响分析，同时听取社会公众对规制政策以及规制影响分析的意见和观点。与这个要求相适应，加拿大财政委员会制定了《如何进行成本效益分析》，在这个文件中也详细说明了公众参与规制成本效益的必要性。“1978年财政委员会要求对健康、安全和公平领域所有主要的新法规进行‘社会一经济影响分析’”。上个世纪80年代后期，加拿大政府提出了行政要遵循透明度、一致性和可预见性，政府各项决策甚至立法都建立了广泛的公众咨询制度。为建立统一的、标准的、在政府范围内统一适用的公众咨询制度，加拿大政府发布了一系列的政策与文件。1986年，加拿大政府颁布了《规制公民公平守则》，该守则规定了公民应当有机会参与立法程序，参与咨询过程，提前获得规制方案。1987年，加拿大政府发布了《我们的未来》报告，加拿大政府开始了环境可持续发展方面的公众参与和咨询工作，为公众和相关机构提供发表自己见解的机会，使公众有机会表达自身对于环境问题的关切。 　　OECD理事会在1995年3月9日通过了《关于提高政府规制质量的建议》，为其成员国提高政府规制质量提供基本参考。它强调，法规应当以公开、透明的方式制定，并通过适当和充分的公开程序有效、及时地获得受影响的商业组织、工会、消费者协会、环保组织等国内外利益团体或其他层级的政府的意见和建议。受此影响，1999年由内阁批准、枢密院办公室发布了《加拿大政府规制政策》，该政策规定：“规制部门提出一个规制要求或者改变一个现有规制要求，必须进行咨询，咨询的程序要与规制影响大小相适应。部门必须提供明确的程序便于公众参与提意见。特别是部门能够确定和联系利益相对人，尤其是公共利益、劳工和消费者代表。如果利益相对人提出了一个更为合适的咨询方式，部门应当作出安排。部门应当对咨询