“钓鱼执法”行政违法性及其规制.docVIP

“钓鱼执法”行政违法性及其规制 　　在社会管理过程中，执法机关的行政行为备受关注，尤其是执法人员的执法方式。在执法经济利益的驱使之下，中国出现了所谓的“钓鱼执法”现象，并呈现扩展泛滥的趋势。从具体表现形式上来看，“钓鱼执法”可分为以下三种：第一种是当事人本身有违法的意图，只是没有显露出来，执法人员诱使其转化为具体行为，可称为“显露式钓鱼执法”；第二种是当事人本来没有违法、犯罪意图，而执法人员故意引起当事人的违法、犯罪意图，使其转化为具体行为，可称为“勾引式钓鱼执法”；第三种是当事人没有任何的违法、犯罪意图，而执法人员故意采取计划陷害当事人，使其形成违法、犯罪事实，可称为“陷害式钓鱼执法”。这种执法方式破坏了行政权力的公信力，动摇了人民的法治观念和信心，冲击了社会道德，加重了社会的信任危机。尤其是在媒体曝光上海钓鱼执法事件之后，行政执法领域的违法现象引发了人们的深刻反思。 　　一、“钓鱼执法”的产生原因 　　“钓鱼执法”的产生主要根源于以下四个方面的原因。第一，权力滥用是根本性因素。行政权是最具主动性和扩张性的权力，受监督和制约的难度较大。在行政管理日益复杂的当今社会，立法机关无法给所有必要的行政行为制定法律依据，而社会稳定又须臾不能离开政府的管控，因而行政机关获得了大量的自由裁量权，其中包括执法的方式与手段。在此背景下，许多合法的执法手段被弃之不用，“钓鱼执法”反而成为常规执法方式，这是滥用职权的典型表现。但滥权与否又是个主观性较强的判断，上级部门和司法机关往往从治理效果的角度出发而不轻易加以认定，由此造成滥权现象无法根治。第二，利益诱惑是驱动性因素。“执法经济”现象在当前非常盛行，它使执法人员在执法时更多地考虑现实利益。有些地方还没有严格执行罚没款“收支分离”的规定，单位利益及个人收入与罚款数额挂钩，即将罚款按照一定比例返还执法单位和个人，这直接激发了执法人员的牟利动机。在“行政便利”与“经济利益”的双重促使下，执法人员非理性地选择了“钓鱼执法”。第三，“违法不究”是传播性因素。在“钓鱼”问题上，执法人员很少受到责任追究，其所属或上级部门往往隐瞒包庇，如在孙中界案中，区城管执法局就谎称没有发生违法取证行为，某地高院甚至以会议纪要的形式确认“钓鱼”的合法性，以至于一段时间内受害人控告无门。这就为“钓鱼执法”的扩散与传播提供了土壤，甚至使其成为各地互相借鉴的“执法经验”。第四，执法人员素质不高是推动性因素。主要表现为法律与政策的把握能力较差、办案时人情因素考虑较多、对公民权利的尊重不够等等。为解决执法任务重和编制不足的矛盾，行政机关聘用了大量非在编的协管员协助执法。这部分人员的法治观念、服务意识、业务水平更加欠缺，他们身处“钓鱼执法”的第一线，一旦出现行政纠纷，却又被排除在执法人员的行列之外，成为行政机关的替罪羊。 　　二、“钓鱼执法”与行政法基本原则之冲突 　　（一）“钓鱼执法”与合法行政原则的冲突 　　合法行政原则是依法行政的首要原则，它要求行政主体的行政职权由法律法规设定和授予，其实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范，实体和程序上的违法行为都当属无效且须承担相应的法律责任。“钓鱼执法”与合法行政原则完全抵触，它是在没有任何法律依据的情况下对公民进行了所谓的“执法”。如在孙中界案中，行政机关所宣称的行政执法依据是《中华人民共和国道路运输条例》第64条，然而该条实际规制的是“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的行为”。孙中界的行为属于个人的善意帮助行为，并非经营行为，因而行政机关对其处罚不具有实体合法性。同时，该处罚在程序上也是不合法的。因为实施行政行为的方式是行政程序的重要组成部分，程序合法性必然包含了执法方式的法定化，而行政处罚法等法律并未规定行政机关可进行“钓鱼执法”，所以这种执法方式是没有法律依据的，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条的规定更加证明了这一点。可以看出，“钓鱼执法”实质上是无法律授权的违法行政行为。 　　（二）“钓鱼执法”与合理行政原则的冲突 　　合理行政原则是与合法行政原则相并列的一项基本原则。首先，它要求行政主体作出行政行为在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的；其次，它要求行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害和社会所获利益、个人利益与公共利益之间的平衡；最后，它要求行政主体作出行政行为，不能要求相对人承担其无法履行或违背情理的义务。在普通的行政违法案件中，执法机关采用“钓鱼”手段就严重违背了合理行政原则。这是因为如查处黑车“钓鱼”的目的不在于维护交通运输管理秩序，而在于获得非法收益，属于权力的滥用；同时，一般的行政违法并不具有特别严重的社会危害性，无须按照刑事追诉的标准进行取证和处罚，更不能以损害社会信任为代价作出毫无