地方性法规中“部门利益”研究.docVIP

地方性法规中“部门利益”研究 　　一、实践中地方性法规的“部门利益”倾向问题 　　自1979年以来，我国地方性法规的制定活动经历了探索和起步，逐步完善和不断发展、提高的阶段，取得了巨大的成就。地方性法规对于保证宪法和法律在地方的实施，对于补充、完善和促进国家立法，以及对于各地因地制宜自主解决本地方的事务起到了重要作用。 　　但在取得成绩的同时，地方性法规制定中的一些问题也日益凸显，如越权立法、与国家立法相抵触、立法质量较低等，除此之外，还有一个重要问题就是有些地方性法规在制定过程中缺乏科学性、合理性和公正性，存在部门利益倾向，强调部门的职权和利益，在地方性法规制定过程中争要处罚、许可和收费权，对应当承担的责任和义务则规定得很少。 　　如2007年，由山西省太原市劳动保障部门起草制定的《社会保险条例》草案，在初次提交该市人大常委会进行审???时被要求大范围修改。原来，草案的大部分内容是围绕执法部门如何征收与如何征缴社会保险金，而对群众利益如何维护以及部门对资金使用如何监管则寥寥几笔，显得十分单薄。为此，太原市人大常委会明确要求，草案制定部门应当从社会保险金的征缴、社会保险金征收部门的服务、社会保险金的监管三方面重新加以修订。 　　又如在2010年，安徽省淮南市出台的地方性法规《淮南市物业管理条例》，要求当地所有的房地产开发企业在售房前必须缴纳每部25万元的“首次电梯更新费”，否则不给颁发房屋预售许可证。而根据国家和安徽省的物业条例及国家《住宅专项维修资金管理办法》，包括电梯等在内的住宅公共设施的更新费用将从业主购房时交纳的房屋专项维修资金中提取。因此，该地方性法规要求房地产开发企业缴纳电梯更新费属“重复收费”，明显违反了上位法的规定。但由于该条例是由房地产管理部门起草制定，该法于是堂而皇之通过了审议。 　　这些实践中的地方性法规所存在的部门利益倾向问题是当前制约我国地方立法质量的突出问题，既有损公民、法人或其他组织的正当权益，又不利于政府职能的转变和服务效率的提高，严重破坏了法律的公平公正，成为广大人民群众关注和反映强烈的热点、难点问题，亟待我们认真研究解决。 　　二、部门利益与公共利益的一致性 　　地方性法规在实践中所存在的“部门利益”倾向问题，并不能否定部门利益存在正当性的一面，从应然性的角度看，部门利益与公共利益或人民利益是一致的，部门利益在本质上是公共利益的组成部分。 　　（一）“部门”公共利益属性的宪法解读 　　之所以承认地方性法规中部门的利益与公共利益在本质上应当是一致的，首先基于“部门”在宪法法治国家中的特定意义。 　　从宪法的产生与宪法基本原则的内容看，人民主权是宪法的灵魂与首要原则，是构成宪法价值共同体的基础，这一原则提供了现代国家构成原理的基础，使国家权力的运行具有统一的基础。人民主权的核心是指国家权力来源于人民，或属于人民。近代首倡人民主权思想的英国政论家约翰·弥尔顿认为，“一切权力的源泉一向来源于人民。”人民不但有选择自己的政府和官吏、监督政府工作的权利，而且还有立法和司法的权利。法国的卢梭则以自然权利、社会契约论为基础，认为人们以社会契约的方式建立国家，其国家权力属于人民，国家主权由人民来行使[1] 。 　　在人民主权原则之下，人民建立国家之后为了行使国家权力，履行国家职能，而建立起不同的国家机关。马克思指出，“公共权力在每一个国家都存在。构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制设施，这些东西都是以前所没有的。”[2]而法规制定中的“部门”也即这些国家机关的一部分，特别是行政机关及其职能部门。国家机关建立的主要目的则是维护社会公共利益，对社会公共事务进行管理，维护社会的稳定秩序等。因此，宪法中的“部门”具有明显的公共性，它的设立是为实现国家的职能，维护人民的利益，可以说人民主权原则下的“部门”是社会公共利益的维护者。 　　（二）我国国家机关及其职能部门的公共利益属性 　　在宪法法治国家中，基于人民主权原则的要求，部门是社会公共利益的维护者，与公共利益在本质上是一致的。而就我国自身而言，部门利益与公共利益更加具有高度的契合性，这种契合性是由我国的国体、政体以及民主集中制的国家机构组织原则决定的。 　　首先，我国宪法第一条规定了我国的国家性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。我国的根本政治制度是社会主义制度。人民民主专政的本质是对人民实行民主，对敌人实行专政；而社会主义的本质则是实现共同富裕。我国的国家性质与根本政治制度决定了我国的国家机关是人民利益的维护者，“国家的社会管理机构代表的是全体人民的利益”[3]，国家机关的职能是保障人民当家作主、建设社会主义物质文明、政治文明和精神文明，并且要镇压敌对势力和敌对分子的破坏，保卫祖国、抵抗外来侵略，