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建立与完善公务员职位聘任制基于深圳实践理论思考 　　公务员聘任制，是指国家机关根据工作需要，在机关规定的编制和工资经费限额内，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家机密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则，以合同的方式进行聘用的制度，合同期一般为1-5年。聘任制是与公务员委任制和选任制相对应的公务员任用办法。2007年，深圳市率先试行公务员聘任制度。深圳的实践初步表明，公务员聘任制对提升公务员系统的活力、提高政府管理绩效、完善公务员制度建设具有积极意义。正是由于深圳等地的示范效应，全国许多省市公务员管理部门对聘任制表现出了很高的热情。在中央政府没有强制性要求的情况下，许多省市已经着手推行公务员聘任制的试点工作。2012年3月19日《现代快报》报道，江苏省正在制定《江苏省聘任制公务员管理试点办法》（试行），湖北、湖南、四川等省也将在年内试点聘任制公务员制度。在没有中央政府细则文件的情况下，加之过去的试点区域也比较少、比较特殊（仅有深圳、上海两地），使得各地公务员聘任制试点面临诸多难题。破解这些难题，必须对已有的试点经验进行认真系统的总结，并借鉴西方经验，在中国社会的行政生态中对这一制度创新进行充分的理论探索。 　　公务员职位聘任制的源起：西方国家的实践与中国的探索 　　1.西方国家的实践。公务员管理中的聘任制主要来源于西方发达国家的文官制度改革。到20世纪70年代，美、英等国文官制度经过近百年的发展，取得了很大的成绩，但也逐渐暴露出很多问题。其一，文官制度中的专业化分工不断得到强化，职位分类越来越细。美国的职位分类从最初的5个职类职系发展到70年代22个职组、439个职系，这使得政府人事管理的规模越来越大，管理的效率越来越低，引起社会广泛的批评。其二，由于强调文官政治中立和永业性，使得文官系统的政治使命感下降，对外部的反应比较迟钝，政治系统和行政系统产生内部紧张。面对这些问题，美、英等国进行了大刀阔斧的改革，其中一项重要措施就是推行雇员制。从1978年起，美国卡特政府着手在两个层面进行人事制度改革。在联邦政府低层，对那些技术性、辅助性以及工作安排具有季节性的岗位，招聘临时性、季节性或者兼职雇员，采用类似于企业人力资源管理的合同管理方式。1985年，联邦政府临时雇员人数为42118名，1993年增长至十五万七千余名。1993年美国联邦机构的临时雇员占其雇员总数的6.8%，现在大概有145000-175000名临时雇员。在联邦政府高层，一些高级公务员也实行合同管理。他们需要与部门签订单独的合同，薪金与岗位重要性和业绩挂钩，他们的工作绩效主要由政治性的部长和主管来评估。实行合同制的高级文官失去了文官体制的传统保护。从1979年起，英国撒切尔政府也实行了类似的改革。此后，文官制度的改革席卷了澳大利亚、新西兰等许多国家。 　　西方国家文官制度中引入雇员制，取得了许多成功的经验，也带来了一些新的问题。其主要经验在于：一是通过实行雇员制，产生了一定的鲶鱼效应。一些常任文官担心职位被“临时化”、“合同化”，开始改变过去的工作倦怠，增进对外部需求的反应速度，提升工作效率。二是常任文官的减少有效地控制了政府人事管理规模，使得政府的财政赤字大大削减。三是合同的运用，不仅减少了政府人力资源需求总量，而且有效地提高了人力资源的使用效率。因此，雇员制的运用得到了社会的广泛认可。但是，这一改革本身也带来很多争议：首先是公平性问题。面对同样或类似的工作岗位，永业性文官和合同制雇员，在同工同酬以及未来就业竞争中都存在不平等。其次，由于实行合同管理，出现滥用合同的现象，以及在聘任过程的徇私舞弊等新的人事腐败。 　　2.中国的探索。20世纪80年代初，农村社会发展缺乏具有管理经验的干部，需要从农村选拔。但是，直接从农村选拔，不符合当时的干部人事制度规定。于是，很多地区在乡镇实行干部聘任制，通过合同的方式进行管理。后来许多人员陆续转变为具有正式身份的国家干部。1993年，我国颁布《国家公务员暂行条例》（以下简称“暂行条例”），公务员管理进入严格的法制轨道。“暂行条例”施行近十年后，一些地方为了激活公务员队伍的活力，提升公务员队伍的竞争力，尝试推行“政府雇员制”，雇员不具有公务员身份。2002年6月，吉林省率先推出《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，计划招聘金融、法律、高新技术等方面的专门人才，并将雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三类。其后，无锡市、扬州市、武汉市、长沙市、珠海市等地纷纷效仿。作为政府人力资源管理创新的尝试，雇员制呈现出不同于传统人事管理的新特点：第一，从理论上看，试行雇员制具有重要价值，如果可行，应通过修订法律予以规定。但在实践中，在涉及人事管理纠纷时，确实很难依法进行处理。第二，雇员通常不占用所在单位的