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政府机构改革中“怪圈”探析 　　摘要： 从我国政府机构改革发展历程看，论述政府机构及人员“精简—膨胀—再精简—再膨胀”“怪圈”存在具有客观必然性，当前的大部制改革在具有合理性的同时，也存在局限性。因此，政府治理与改革不能以简单的机构增减论成败，而要以能否准确及时回应生产力发展和社会需求为准则，不断调整、完善和优化政府职能，以控制人均行政成本为中心，完善监督机制，以最优化配置资源为导向，实现“市场—政府”的动态平衡，从而延长“怪圈”循环周期，直至走出怪圈。 　　关键词： 怪圈；必然性；大部制改革 　　中图分类号：C 916文献标识码：A文章编号：1671623X（2012）05005506 　　学术界普遍认为，中国自1949年以来，历经十数次政府机构改革，但政府机构及人员始终未能摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”、“合并—分开—再合并—再分开”、“上收—下放—再上收—再下放”的“怪圈”，认为“这三个‘循环圈’使中国多次进行的政府机构改革收效甚微”。[1]对于这一“怪圈”形成的原因、破解的方法等，学术界是仁者见仁、智者见智。如北京大学李景鹏教授认为，官本位及追求小团体利益是政府机构改革没能摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”主要因素。[2]学者黄仁宗认为，中国政府改革迭陷“怪圈”的深层次原因，主要是现代化国家发展战略、中国宏观改革的路径选择——增量改革与政策调整、政府规模理念的偏失、重机构轻功能和人大预算监督的乏力等五个方面。[3]学者刘爱芳认为，破解机构改革的“怪圈”要完善市场经济、培育和发展社会组织。[4]然而，笔者认为，政府机构及人员“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”存在是有其必然性的，是在众多因素综合作用下的非简单原点回归，是政府治理与改革的潜在规律。 　　一、我国中央政府机构改革历程 　　从机构改革历程来看，我国先后进行了9次政府机构改革，其中建国到1997年期间，进行了6次改革，结果均未能摆脱政府机构及人员“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”；1998年至今，进行了3次改革，政府机构数量基本保持一致，改革取得了显著成效，见下表1。从中央政府机构改革的历程观察和反思，原有的政府机构“怪圈”是否已被破解和跳出了呢？从而有必要重新审视“怪圈”的成因及其规律。 　　表1我国的政府机构改革时间事件机构个数（个）循环数1949年政务院初具规模35第一个循环1952—1953年第一次机构改革421954年国务院成立641955—1956年国务院扩充机构811958——1959年第二次机构改革601960—1965年第三次机构改革，精简干部81万人79第二个循环1970年权力下放国务院机构32个，实际19个1971—1975年国务院动乱中恢复52第三个循环1976—1978年增加机构761979—1981年底机构大膨胀1001982年第四次机构改革611983—1984年机构再度膨胀65第四个循环1985—1986年继续膨胀721988年第五次机构改革651989—1993年机构再度膨胀861993年第六次机构改革591998— 　　这三轮改革是以定职能、定机构、定人员三定为原则，不断调整、完善和优化政府职能，使机构数量基本保持一致，取得了显著成效2003—2008年第八次机构改革282008年至今 　　第九次机构改革 　　（探索实行职能有机统一的大部门体制）27 　　注：本数据来源于《国家部委60年，历次机构改革中被撤销和新组的部委》及刘志峰主编的《第七次革命》。二、政府机构的“怪圈”是对生产力 　　发展和社会需求的必然回应经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来作用经济基础，这是马克思主义的基本原理。从这一基本原理出发，可以理出政府治理要遵循的一个逻辑过程：生产力发展和社会需求—政府管理、善治和服务—政府机构与人员的增减。这一逻辑过程可以简单的表述为：生产力发展和社会需求是政府管理、善治和服务的逻辑起点，政府的管理、善治和服务是对生产力发展和社会需求的回应，机构和人员的增减是政府适应生产力发展和社会需求的外在表现。（一）政府机构的“怪圈”是由生产力发展状况决定的政府机构设定、人员的编制客观上由一定时期生产力发展水平决定，其主要表现为膨胀与撤并两个方面。1.生产力发展使政府机构和人员不断膨胀生产力发展导致生产分工不断细化，行业不断分化、变更、整合和更新。为适应生产力进一步发展，政府往往要设定相应的机构及编制予以适应发展的需要。如：随着生产力的发展和工业行业的细化，我国管理工业部门由建国初期的重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、纺织工业部、轻工业部、地方工业部等7个，在1982年增加到冶金工业部、机械工业部、核工业部、航空工业部、电子工业部、航天工业部、兵器工业部、煤炭工业部、石油工业部、化工