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政府购买社会组织公共服务现实困境与未来趋势 　　 　　[摘 要]随着新公共管理运动的兴起，公共服务实现了权威治理向合同治理模式的转变。在这一转变过程中，我国地方政府公共服务经历了由政府垄断向政府购买的跨越。政府购买社会组织公共服务既有国际经验的借鉴，也有对国内国情的分析和社会组织自身优势的考量。政府购买服务面临着态度困境、监督困境和能力困境。政府购买社会组织公共服务要坚持市场化导向、规范化操作、专业化管理的原则。 　　[关键词]政府购买；公共服务；合同制治理；社会组织 　　中图分类号：D63.3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）06-0045-05 　　一、问题的提出 　　作为公共权力的行使者、公共利益的代表者、公共政策的制定者，政府最基本的职能就是供给公共产品和公共服务。为此，如何提升公共服务供给的质量与效率，也是政府一直追求的目标。20世纪70年代的新公共管理运动蕴含着丰富的契约管理思想，在这种运动的影响下，政府的管理模式也实现了从权威治理到合同治理的转变。西方国家的合同制治理以及公私合作伙伴关系已经取得了成效。我国面临的社会环境与西方国家明显不同，必须在分析国情的基础上，探索公共服务供给的新模式。由于我国民间组织的独立性、自主性不强，故而采取政府购买的方式更为适用。政府购买服务是诞生于西方社会的一项政府实行社会公共管理的措施，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向各类提供社会公共服务的社会机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买服务体现了西方新公共管理运动的精神，政府由此达到削减经费、降低成本、增强能力的行政目标[1]。我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度，目前对政府购买公共服务已形成广泛共识。北京、福建、河南、广东、湖南等省都相继开展了政府购买公共服务的工作，而上海、无锡、深圳等地已取得了较好的效果，并总结出了许多值得借鉴的经验。综合看来，我国地方政府购买服务是在多种因素的综合作用下产生的。 　　（一）新公共???理运动在全球兴起及合同制治理模式推广为政府购买公共服务创设了国际背景 　　政府购买公共服务，在国外被称为“公共服务合同外包”。20世纪70年代以来，新公共管理运动影响下的西方政府纷纷采取了公私伙伴关系的改革方式，并在实践中取得了显著成效。为公众做个好交易成为各国治理者的共识，从权利走向合同的运动也成了一个不争的事实。公共行政不仅要关注国内形势和需求的变化，同时还要将自身的政策选择放到国际大环境中去考察。“作为全球化过程中的一员，中国也不同程度受到这些因素的影响；但是作为成长中的转型市场经济国家，中国公共服务外部购买的发展更体现了一个系统的经济基础转轨和公共治理秩序变革的过程，从该过程中公私部门的相对发展态势获得最基本的推动力。”[2]合同制治理既有早期契约国家思想的历史积淀，也有新公共管理运动的现实版本，它代表了公共服务治理模式的变迁。国际上通行的做法为中国的政府购买公共服务实践提供了国际经验。 　　（二）公共服务供给与需求之间的矛盾为政府购买公共服务提供了现实选择 　　公共供给与公共需求的关系是公共行政的基本关系。政府的功能和目的就是满足社会公共需要。服务的特征就在于对需求的一种持续不断的回应，它包括对服务客体需求的确认、满足和服务质量的一种反馈。政府购买服务供给模式的出现“是因为中国的社会基本矛盾发生了变化：即从改革开放之初的人民群众日益增长的物质文化需要和落后的生产力之间的矛盾转变为公共物品多元需求与如何有效、公平配置之间的矛盾”[3]。这些矛盾也可以扩展为以下几点：第一，计划经济体制形成的政府管理一体化与市场经济条件下公共服务多元化的矛盾；第二，重要的公共服务责任与相对匮乏的行政资源之间的矛盾；第三，严格的政府绩效考核与有限的地方政府财政能力之间的矛盾[4]（P1517）。 　　（三）社会组织自身优势为政府购买公共服务提供了现实可行性 　　政府购买公共服务之所以将非营利组织作为重要合作伙伴，是由于非营利组织自身的特征和优势。“非分配约束”是非营利组织区别于营利组织最重要的特征，这一本质区别使得某些特定的活动只能由非营利组织而不是营利组织来承担；非营利组织提供的公共服务能够满足公共需求的多样性与异质性；非营利组织不拘泥于僵化的官僚束缚，在运营上比较灵活；可以获得廉价的、有时是志愿的免费劳动力；对公众的需求有更强的回应性等。正是这些优势使非营利组织能够与政府形成竞争和合作机制，提高政府部门效率[5]。 　　二、政府购买社会组织公共服务的现状 　　（一）基本状况 　　1从模式看，以民间组织的独立性程度、竞争性程度这两项指标为维度，分为三种组合模式：依赖关系