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政府绩效评估主体选择困境 　　 　　摘要：作为舶来品的政府绩效评估自开始就面临着理论与实践结合的难题，这集中表现为政府绩效评估的主体选择困境。围绕理论与现实两个标准，实践中分别出现过“自下而上”和“自上而下”两种评估模式，评估主体分别为公民和中央政府，然而，两种评估模式都是有效性与有限性共存。特别是这两种评估模式均未能在理论与现实的二维标准之间找到合适的均衡点，而是迈向了标准的一维化和极端化，最终使得两种评估模式双双失效。 　　关键词：政府绩效评估；主体选择困境；有效性；有限性 　　中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０12）０3－0066－06 　　 　　一、政府绩效评估的主体选择困境 　　政府绩效评估作为西方发达国家行政改革的产物，在改革开放的大背景下引入中国，并在政治体制改革的助力下，获得扎根成???。与此同时，不容回避的是作为舶来品的政府绩效评估自一开始就面临着两难：一方面要固守其产生于西式语境下的理论层面的内在逻辑与运作机理，另一方面又要注意其运用于中国语境下的现实层面的文化环境和可行操作。简而言之，就是理论与实践结合的难题。回溯来看，政府绩效评估的运作就一直处于这种理论与现实的张力之中，这集中表现为政府绩效评估的主体选择困境。所谓“主体选择困境”主要是指无法有效地从政府绩效评估的候选主体中选出符合理论-现实二维标准的评估主体，这主要包括候选主体与评价标准两个层面。 　　就候选主体而言，在政府绩效评估中可供选择的候选主体有哪些？对这一个问题的回答，我们不妨回到政府绩效评估概念本身。所谓政府绩效评估“是一种以绩效为导向，以提高公共行政资源使用效能和完善公共责任机制为目标，以管理和服务对象的满意为最终衡量标准，适应经济市场化、政治民主化和社会信息化发展要求的新公共管理模式”[1]（p.8）。概念中，谁“以提高公共资源使用效能和完善公共责任机制为目标”？“以管理和服务对象的满意为最终衡量标准”中的“管理和服务对象”又是谁？答案显而易见，前者为政府，后者是公??。换而言之，政府绩效评估的候选主体起码包括政府和公民两个层面。然而，政府又可以进一步细化为中央政府和地方政府两部分，由此，政府绩效评估的候选主体由政府、公民两部分进一步拓展为中央政府、地方政府和公民三部分。 　　就评价标准而言，恰如上述，对于政府绩效评估的主体选择应符合理论-现实二维标准，做到两相结合。作为标准的理论和现实分别是什么？作为一项政策与制度的政府绩效评估，本身受到了理论的建构和制度的型塑。按照浦兴祖的说法，政治制度“是多层次的结构，内层是国体，中层是政体、国家结构形式以及政党、公民政治行为的基本准则等，外层是一系列具有明显可操作性的规则、程序、方式等。外层体现中层，中层体现内层”[2]（前言p.1）。依据这一理路，作为制度结构外层的政府绩效评估显然要受到内层和中层制度的影响。而内层和中层的制度主要为国体、政体和国家结构形式这三个要素。这是因为，在中央政府、地方政府和公民三个候选主体中可以提炼出两层关系，即政府与公民的相互关系（以下简称府民关系）和中央政府与地方政府的相互关系（以下简称央地关系）。就府民关系而言，从阶级论的视角来看，两者是一种统治逻辑中的主体与客体的关系；从社会契约论的视角来看，两者则是一种契约逻辑中的权力和权利关系；从委托代理理论的视角来看，两者是一种交易逻辑中的代理与委托的关系。尽管研究范式不同，但三者都旨在回答“谁统治”和“如何统治”的问题，即国体与政体。就央地关系而言，它所体现的是国家结构形式。 　　综上论述，政府绩效评估体系的构建与设计主要受国体、政体和国家结构形式三要素的影响。这三要素又可以划分为理论与现实两个层面。从理论层面来看，府民关系主要体现为“人民主权”的国体和政体，府际关系主要体现为“宪政分权”的国家结构形式。这是因为，随着现代民主理论的确立，民主理论已然成为我们思考府民关系不可或缺的必要前提，从约翰·斯图亚特·密尔到罗伯特·达尔的民主理论家都断言：“民主的重要特征就在于政府不断地对其公民的意愿做出回应。”这句话的支撑力量是“人民主权”的民主内核，实现途径是“竞争选举”的民主外壳。就府际关系而言，中央政府和地方政府是一对既相对独立又相互依存的利益主体，其实质是一种利益分配与利益均衡的关系，恰如约翰·格林伍德所指出的那样：“地方政府不是中央政府的‘纯粹的代理机关’。它们是能够自主的政治系统，有权抵制中央的要求。而且中央政府要依靠地方政府提供情报与专业性意见及执行政策。”[3]（p.8）既然中央政府和地方政府都具有自利的属性，那么“如何才能把他们自私自利的一面限定起来，使中央‘人民政府’和地方‘人民政府’的运作能够更明确保证其公共性，而抑制