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中德公共行政体系改革比较

中德公共行政体系改革比较    在新公共管理改革浪潮中,德国属于温和型国家,其地方改革的原则策略选择与中国的渐进改革模式具有某些相似特征,即以法治为核心、以政府能力提升为目标、多价值平衡及公民间接参与为主直接参与为辅。在改革内容上,表现为公共服务的体制改革和机制创新。体制改革包括机构精简(含组织流程再造)和地方政府区划改革,机制创新包括公共服务提供系统的重新设计和公共物品生产方式的重大变化。体制改革的直接价值取向是提升公共服务的供给绩效和强化公共部门的服务能力;而机制创新的直接价值取向则是创设一种新的治理文化,最大限度地动员市场和第三部门参与地方性公共服务的生产,让地方政府“瘦身”,实现公共服务生产与供给的可持续性。 * * (一) 法治核心原则。当代德国以“实质法治”作为国家管理和地方政府公共服务改革的基本依据, 即着眼于正义、权力维护、廉政等实质内容的实现, 坚持形式要素为实质内容服务。其“依法治国”的核心原则表明, 法律秩序优位于“目的秩序”, 公共行政机关履行任务必须在法治国家规定的框架内进行; 通过受制于法律, 主要是为了实现依照公共福利所进行的系统控制,政府活动的目标就是保证公共福祉的实现。   对行政法治建设重要性的认识越来越全面。逐渐认识到行政法治建设是依法治国的重点与难点,而行政法治建设的核心和关键就是依法行政。从以往片面强调依法行政的工具合理性,发展为追求依法行政的价值合理性。同时,依法行政制度建设质量明显提高,意识到行政实体法与行政程序法要同步发展,意识到行政组织法、行政行为法与行政救济法应当共同完善。 (二) 政府能力提升目标原则。德国自1950年代始就将改革焦点置于政府能力提升上, 典型的是1990年代后由社会党人提出并由施罗德总理首倡的“新治理”改革模式。其特征表现为: 改变传统官僚制层级结构, 增强各级公共组织应变能力, 朝着未来德国建立“充满活力”的国家理想迈进; 在政府的地位和作用上, 遵循“积极政府”理念, 强调政府在其应该发挥作用的地方发挥作用。因此, 政府能力提升就成为地方政府公共服务改革的目标价值依归, 以便在公共治理中增强回应性和担负起责任。   通过服务型政府建设为经济发展营造良好环境,关键是政府部门要在提供可预见的环境政策、稳定的制度氛围、宽松的创新机制等方面不断探索,在完善法律体系、推进依法决策、落实行政问责制等方面不断努力,在加强行政执法部门建设、减少和规范行政审批、减少政府对微观经济运行的干预等方面不断创新。当前,尤其要在完善政府公共服务体系上下功夫。应着眼于改革发展进程中市场主体和人民群众日益增长的对公共服务和公共产品的需求,更加重视基本民生服务、公益性基础服务、公共安全服务等,全面提高政府公共服务能力和水平。 (三) 多价值平衡原则。多价值平衡是德国地方政府改革的又一基本准则:一是处理好政府、市场与非政府组织的互动关系, 以实现改革与秩序、民主与法制、效率与公平的价值平衡,而不像英、美国家走效率与私有化的极端。二是在处理横向和纵向政府间关系上, 联邦政府在改革中力求实现在各级政府间的有效合作, 尽可能创造出广泛的自主决策空间, 以体现“统一于一体的多样性”特征。废除陈旧法规的同时制定出一系列适应改革环境的新法规, 在保持监控界定新责任的同时强化相互支持与合作的原则,以求得集权与分权的均衡、权利与责任的平衡以及基本目标一致性与具体策略多样化的价值调适。   转变政府职能要着力处理好五个关系 。一是要处理好经济发展与社会事业发展的关系。二是要处理好“管理”和“服务”的关系。三是要处理好改革体制与创新机制的关系。四是处理好政府职能与其他社会主体职能之间的关系。五是要处理好职能改革与依法行政的关系。 * *

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