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试论中国新型农村合作医疗制度产生与发展 　　摘要：为解决传统农村合作医疗模式衰亡、农民因病致贫、因病返贫日趋严重的问题，适应新农村建设的需要，我国政府于2003年1月开始推行新型农村合作医疗制度，要求在2010年建立基本覆盖全体农民的新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗自2003年开始试点以来，在我国得到了快速推进，取得了不小的成效。本文分析了新型农村合作医疗制度的产生与发展历程。 　　关键词：新型 合作医疗 农民 　　新中国成立以来，我国农村医疗卫生各项事业均取得了很大发展，对保障农村居民身体健康，促进农村经济发展和社会进步发挥了重要作用。然而，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的以集体经济为依托的农村医疗卫生体系失去了活力，农民的医疗保障相对于我国的经济发展严重滞后，农村医疗卫生体系改革成立日益引人瞩目的重大问题。新型农村医疗卫生制度??此应运而生。 　　一．在改革传统合作医疗制度中产生 　　在农村合作医疗制度的研究中，一般把20世纪90年代前的合作医疗制度称为“初级合作医疗制度”或“传统合作医疗制度”。它萌芽于20世纪40年代，建立于50年代，兴盛于60-70年代。在计划经济时期，合作医疗作为农村医疗保障制度的主体，“合作医疗”（制度）与合作社的“保健站”（机构）及数量巨大的“赤脚医生”（人员）一起，曾经作为解决我国广大农村缺医少药问题的“三件法宝”，催生了我国的农村卫生革命[1]。1980年，全国农村约90%的行政村（生产大队）实行合作医疗。到20世纪70年代末期，医疗保障“几乎覆盖了所有的城市人口和85%的农村人口”[2]。但是，经历了20世纪60年代和70年代的辉煌之后，这种传统农村合作医疗制度在80年代迅速走向衰落。据统计，到1993年，仅有不到10%的农村人口参加了合作医疗。 　　为什么传统农村合作医疗制度在20世纪80年代会走向衰落？根本原因在于这种传统制度不能适应社会主义市场经济体制改革的需要，显示出越来越明显的弊端：一是财务制度不可持续，资金来源有限但支出却没有控制，对患者可能发生的“道德风险”倾向没有约束；二是干部和社员在享受医疗保健服务中的不平等，使得部分社员丧失了对制度公平性的信心；三是在单个乡镇和村庄地域内推行，参保人群规模小，组织成本高，不足以分散风险。在市场经济条件下，传统农村合作医疗制度所固有的这些缺陷不仅暴露了出来，而且在一定程度上被放大了。首先，经济体制改革之后，国家对合作医疗采取了放任自流的态度，合作医疗从国家政策变成了地方政策。其次，经济体制改革之后，农村集体组织经济力量的弱化，合作医疗费用难以筹集。合作医疗的推广和普及是以集体经济组织的存在为前提的[3]。在人民公社时期，生产队掌握着收入分配权，在自上而下要求推广合作医疗的形势下，轻而易举地避开了挨家挨户收费的难题。当收入分配机制随着农业生产家庭承包制的实施而发生变化的时候，合作医疗费的筹集在大多数农村地区便成了难以逾越的关隘。 　　为有效应对上述问题，中央有关部门在20世纪90年代重提“发展与完善合作医疗”。1997年国家出台了涉及合作医疗的卫生政策，实行“民办公助和自愿参加”的原则，提出“筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持”的政策构想。但是，出人意料的是，这个政策出台以后，全国农民反应冷淡，参加合作医疗的意愿低。在合作医疗重建过程中，由于医疗服务价格的迅速上涨，许多农民认为参加合作医疗的实惠不大；同时许多调查都表明，有些农民认为合作医疗就是“群众交钱、干部吃药”，“群众吃草药、干部吃好药”，对合作医疗制度表现出明显的不信任[4]。在这种情况下，20世纪90年代的农村医疗卫生制度改革陷入举步维艰的境地，造成农村医疗保障制度的缺失与滞后，已成为我国农村构建和谐社会的“短板”[5]。正是在这样的背景下，党和政府提出了新的改革思路。2002年10月，中共中央和国务院通过和颁布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出要“建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。 　　二．在社会主义新农村建设中推进 　　2005年10月，党的十六届五中全会指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”“加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度”是社会主义新农村建设的重要内容。在这里，合作医疗制度改革已经远远超出了医疗卫生问题的范围，解决农民的看病难看病贵，不仅仅是尊重农民起码生存权的问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求，是建设社会主义新农村的客观需要。温家宝总理在2005年全国新型合作医疗试点工作会议上，对新型农村合作医疗的重要意义和地位做了明确阐述