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“双反”调查案对我国土地制度改革启示 　　［摘 要］近年来我国已成为国际贸易摩擦的第一目标国和最大受害国，面临的反倾销、反补貼调查日渐增多，美国和欧盟新近还推出针对中国出口企业的土地使用权的反补貼调查。通过分析土地使用权问题引发“双反”调查案的起因，包括：土地供应双轨制，土地法律制度缺陷，法规执行力度不够；招商引资优惠政策；市场经济国家地位的悖论；外方的经济政治原因等，并提出了“双反”调查案对我国土地制度改革的启示。 　　［关键词］反补貼；反倾销；双反；土地制度；改革 　　［中图分类号］F301 ［文献标识码］B ［文章编号］2095-3283(2012)01-0016-02 　　 　　一、土地使用权问题引发“双反”调查案的起因 　　第一，在中国，具备一定条件的企业可以享有相应的土地使用权优惠。美国商务部认为中国政府对企业土地使用权的优惠构成了对企业的补貼。在“双反”调查过程中，美国商务部将这些优惠措施视为政府给予企业的补貼，从而征收反补貼税，如在针对中国出口的薄壁矩形钢管、复合编织袋、环状焊接碳素钢管等多起“双反”调查案中，美国商务部都分别认定中国企业所获得的土地使用权价格没有按照市场机制确定，构成补貼，进而对这些企业出口的产品征收反补貼税。 　　第二，中国政府对土地市场的干预一定程度上扭曲了土地市场价格。美国商务部认定中国土地使用权没有合理的市场价格，对土地市场进行干预，使得土地初级和二级市场失调并拒绝使用国内二级土地市场价格来确定中国国内价格，而是使用外部基准作为计算补貼数额的标准，进而给补貼数额的确定带来了不公正的隐患。 　　第三，在工业园区土地使用权问题上，美国商务部认为政府控制了园区内土地使用权，所以与园区外土地使用权交易制度相比，工业园区本身便构成一个提供财政资助的特定区域，且中国工业园区内的土地使用权的优惠制度构成《补貼与反补貼协议》中的区域专项补貼。 　　第四，虽然中国政府将几起“双反”案合并起来，提交到WTO的争端解决机构中予以解决。在争端解决过程中，中美就中国工业园区土地使用权制度是否构成补貼、土地使???权价格计算的外部基准问题进行了激烈交锋。但与美方对中国土地市场长篇累牍的分析相比，中方在国内土地市场问题上并没有提出很多的反驳意见，缺乏令人信服的解释和有力证据而处于被动局面。 　　二、外方利用我国土地政策提出“双反”调查的原因分析 　　（一）土地供应双轨制 　　我国土地使用制度改革是在过去行政干预下的无偿、无限期统配基础上，引入市场机制，推动土地资源配置从行政划拨逐渐转向有偿供应方式。发达国家或成熟市场经济国家多采用土地私有制，政府对土地市场的控制是间接的、区域性的。而中国则不同，一方面，城市土地国有以及政府对农村集体土地的实际控制，使得中国政府直接控制着土地市场的供给，决定了全国的土地供应总量和供应结构，从而对土地市场、房地产市场乃至宏观经济产生重要影响。尽管2002年7月1日后政府明确禁止了土地协议出让，规定所有经营性开发项目用地须经招标、拍卖或挂牌方式公开交易，但这种市场化方式尚处于初级阶段，改革尚缺乏深度和广度，无偿划拨和有偿出让二者长期并存，形成土地供应的“双轨制”。据统计，城市无偿划拨国有土地给使用单位的，在增量土地供应中约占85%，国有企业往往通过行政划拨方式获得，成本远低于出让方式。 　　（二）土地法律制度缺陷，法规执行力度不够 　　就中国土地法律制度的现状来看，农村与城市之间在土地征收、房屋的土地使用权等方面存在明显的不同。按照“双反”案专家小组的裁决，如果一项在特定地理区域内的土地措施，构成一种与区域外土地措施不同的“独特机制”，那么将有可能被认定为区域专项性补貼。按照目前中国的城乡“二元制”土地制，相对于城市，中国农村的土地制度可以被认定为一种“独特机制”，从而构成区域专项性补貼；反过来，相对于农村，则可以将城市的土地制度视为是一种“独特的机制”，从而构成一种区域专项性。同时，尽管中国的土地使用权交易市场正在发展，但由于财产权的界定和保护刚起步，土地交易市场化法律法规执行缺乏力度，地方政府对市场交易亦高度参与，且国有企业大多免费获得土地，因此政府的土地定价并没有基于市场原则，土地资源配置的非市场程度依然很高。 　　（三）招商引资政策被控补貼 　　伴随着中国经济特区的设立、沿海经济开发区和出口加工区的开辟、“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“促进中部崛起”等政策的相继出台，给我国出口产品在进口国被控补貼留下了“口实”。尽管《土地管理法》《房地产管理法》等法律、法规均明确规定，对于通过土地使用权出让、转让获得的土地使用权必须交纳土地出让金或使用费，但并未规定交纳数额，数额的确定由地方土地及房地产管理部门予以确定和征收。实际上除了商业用地，工业用