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土地出让金背后预算约束问题探究 　　摘要：本文首先分析了现行的土地出让金中存在的预算约束问题，随后论证了土地出让金预算约束不利直接导致了房价的过快上涨。最后，本文基于稳定房价的视角，从加强对土地出让金预算约束监督角度来配合房地产市场调控的建议。 　　关键词：国有土地使用权出让金；预算约束；房价 　　中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）01-000-02 　　一、土地出让金在政府性基金预算中的概况 　　土地出让金的正式名称是“国有土地使用权收入和支出”，包括了“新增建设用地有偿使用费”、“国有土地使用权出让金”、“国有土地收益基金”、“农业土地开发资金”，在我国的政府预算体系中被纳入在政府基金预算之中。所谓政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央及国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，是国家财政收入的重要组成部分。2011年全国政府性基金收入决算表（部分）如表1表2所示： 　　表1 2011年全国政府性基金收入决算表（部分）（单位：亿元、%） 　　资料来源：中华人民共和国财政部网站 　　表2 2011年全国政府性基金支出决算表（部分） （单位：亿元、%） 　　资料来源：中华人民共和国财政部网站 　　二、土地出让金在预算约束中存在的问题 　　（一）土地出让金在预算编制中存在的问题 　　从表1和表2中可以看出全国政府性基金预决算表存在以下几点问题： 　　首先，在国有土地使用权出让构成了全国政府性基金的绝对主体。2011年国有土地使用权出让收入（决算数）33477亿元，占到了全国政府基金性收入41363.13亿元（决算数）的80.93%；2011年国有土地使用权出让收入安排的支出（决算数）为33172.16亿元，占到全国政府性基金支出39946.61亿元的83.04%。如此一枝独大的国有土地使用权出让金在未来是否仍安排在政府性基金当中值得商榷。 　　其次，在国有土地使用权出让收益的预决算数差异较大。2011年，国有土地使用权出让收入预算数为20043.41亿元，而年终决算数为33477亿元，决算数为??算数的167.02%；国有土地使用权出让收入安排的支出预算数为20339.57亿元，而年终决算数为33172.16亿元，决算数为预算数的163.09%。从决算数为预算数的比率上可以看出，对国有土地使用权出让收益的预算存在很大的随意性和盲目性，所以导致了基金预算执行的最终效果与年初预算差距较大。同时，预决算数之间较大的差异又能从侧面反映了政府性基金预算编制在专业人员安排上的草率和不严谨。 　　再次，国有土地使用权出让收益的预算表编制、项目分类方法非常粗糙。日益重要的国有土地使用权出让收益在预算科目上仅仅编到了“类”，“款”一级没有在政府性基金预算表中反映出来，预算报表所列科目级次太少，每个科目规模数额太大，透明度太低。在对国有土地使用权出让收益和支出的预决算编制上，仅仅显示了总的收入和支出，无法进一步反映基金支出的结构与方向。而且，这种粗糙式的基金编制方法更是无法全面详细地反映基本支出中预算机构人员编制、工资福利支出等状况，在预算编制混乱不清，具体执行又缺乏有效的监督，势必会滋生腐败空间。 　　（二）土地出让金在预算监督体系中存在的问题 　　根据我国《预算法》及其他相关法律法规规定，各项纳入预算管理的政府性基金除农村教育费附加由税务或财政部门负责征收管理外，其余各项基金由财政部驻各地专员办事机构同级财政部门或经同级财政部门委托的部门负责征收管理。缴库时应按基金所属预算级次分别缴入中央国库或地方国库，即属于中央基金预算收入的全部缴入中央总金库，属于地方基金预算收入的全部缴入地方金库，属于中央与地方共享的基金预算收入由地方收款部门按规定的比例分别将留归地方的收入缴入地方金库。 　　作为土地出让金，它是划分在地方性政府基金当中，由本级财政进行管理。虽然《预算法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十四条规定了“经国务院批准设立的专用基金应当实行预算管理；尚未纳入预算管理的，应当逐步纳入预算管理。”但作为日益成为第二财政的国有土地使用权出让金，《实施条例》并未给与其明确的规定，也未明确说明纳入预算管理的具体时间。而且，财政部至今仍未出台具有权威性和规范性的国有土地出让基金预算编制及管理适用操作指南，这无疑给了各地在编制国有土地出让基金预算编制时很大的自主性。同时，本级财政监督属于内部监督范畴，缺乏独立性，易出现监督审计结果的披露受到限制、监督工作的重点和目标不稳定、监督留有空白、流于形式等问题，在软预算约束情况下，地方政府相当于拥有了“无限”的向本地居民收去“税费”的权利。